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Le budget participatif clermontois, exemple d’un dispositif participatif qui devient le catalyseur des enjeux environnementaux

5 Déc, 2022

Résumé

Le Budget Participatif de la Ville de Clermont-Ferrand est une politique publique qui répond à une triple situation de crise démocratique (de l’autorité politique et scientifique, de la participation démocratique et de la délibération publique). Sur les 32 projets votés par les citoyens, un quart ont une teneur écologique. Ainsi, les micros espaces publics délibératifs ouverts par l’initiative ont été marqués par une fragmentation. Premièrement, une tendance à produire des échanges régulés par une vision « instituée » du développement durable remettant très peu en cause notre modèle de développement citadin. Deuxièmement, l’émergence d’une forte incommunication et la marginalisation des porteurs de projets porteurs de visions transformatrices (décroissantes ou résilientes). 

Mots clés

Concertation ; Budget participatif ; Imaginaires du changement climatique

In English

Title

The Clermont-Ferrand participatory budget, example of a participatory system that becomes the catalyst for environmental issues

Abstract

The Participatory Budget of the City of Clermont-Ferrand is a public policy that responds to a triple situation of democratic crisis (of political and scientific authority, of democratic participation and of public deliberation). By the 32 projects voted by citizens, a quarter have an ecological content. Then, the deliberative micro public spaces opened up by the initiative have been marked by splitting. Firstly, a tendency to produce exchanges regulated by an “instituted” vision of sustainable development, which not contest our model of urban development. Second, the emergence of a strong lack of communication and the marginalization of the promoters of projects carrying transformative visions (degrowth or resilient).

Keywords

Consultation; Participatory budget; Imaginaries of climate change

En Español

Título

El presupuesto participativo de Clermont-Ferrand, ejemplo de un sistema participativo que se convierte en el catalizador de los temas ambientales

Resumen

El Presupuesto Participativo de la Ciudad de Clermont-Ferrand es una política pública que responde a una triple situación de crisis democrática (de autoridad política y científica, de participación democrática y de deliberación pública). De los 32 proyectos votados por los ciudadanos, una cuarta parte tiene un contenido ecológico. Así, los micro espacios públicos deliberativos abiertos por la iniciativa han estado marcados por la fragmentación. En primer lugar, una tendencia a producir intercambios regulados por una visión “establecida” del desarrollo sostenible, que cuestiona muy poco nuestro modelo de desarrollo urbano. En segundo lugar, el surgimiento de una fuerte falta de comunicación y la marginación de los promotores de proyectos portadores de visiones transformadoras (decrecientes o resilientes).

Palabras clave

Consulta; Presupuesto participativo; Imaginarios del cambio climático

Pour citer cet article, utiliser la référence suivante :

Agbessi Éric, Duracka Nicolas, « Le budget participatif clermontois, exemple d’un dispositif participatif qui devient le catalyseur des enjeux environnementaux », Les Enjeux de l’Information et de la Communication, n°23/2, , p.29 à 45, consulté le jeudi 7 décembre 2023, [en ligne] URL : https://lesenjeux.univ-grenoble-alpes.fr/2022/supplement-a/le-budget-participatif-clermontois-exemple-dun-dispositif-participatif-qui-devient-le-catalyseur-des-enjeux-environnementaux/

Introduction

Le Budget Participatif est la démarche phare de la politique publique de démocratie contributive instaurée par la Ville de Clermont-Ferrand en 2017. À travers sa mise en place, la municipalité s’est donné pour but de rendre la démocratie locale plus participative : favoriser l’implication des plus jeunes, amener un public plus large à s’exprimer et déléguer la décision aux habitants en leur donnant les clefs pour comprendre le travail des élus et le fonctionnement des collectivités. Avec plus de 6500 Clermontois participants parmi lesquels majoritairement des jeunes et des femmes, la première édition semble à même de répondre aux objectifs initiaux. Depuis le 1er janvier 2019, les 32 projets élus par les habitants sont entrés en phase de réalisation. C’est dans ce contexte et sans attendre la réalisation de l’intégralité des projets lauréats (la majorité a été inaugurée à ce jour), que la ville de Clermont-Ferrand a lancé son processus d’évaluation, lors d’une conférence semi-publique, en décembre 2019. Consciente de la complexité que pose l’évaluation d’un dispositif participatif aussi ambitieux, elle a choisi de former un comité scientifique (au sein duquel l’un des auteurs a siégé), réunissant des universitaires ayant investi le champ de la démocratie participative et des habitants aux côtés des services de la Ville concernés, notamment la Direction Étude, Pilotage et Évaluation. Ce comité a enfin décidé de confier la phase d’enquête au centre de R&D et Transfert en Innovations Sociales Clermont-Auvergne, le CISCA (dont l’un des auteurs est le responsable scientifique). 

Lors du processus d’évaluation du budget participatif de la ville de Clermont-Ferrand, que le CISCA a mené entre mai et septembre 2020, il a été conduit 20 entretiens semi-directifs, 3 focus groups et 8 journées d’observation participante. Toutefois, dans le cadre de ce numéro spécial  de la revue « Les enjeux de l’information et de la communication », nous souhaitons remobiliser le matériel recueilli lors de cette d’enquête effectuée lors du processus d’évaluation afin de mener une analyse communicationnelle. En effet, nous souhaitons souligner que ce dispositif participatif a donné lieu à l’émergence de nombreuses phases délibératives et de controverses entre les habitants et les services techniques, avec comme objet central la transition écologique de la ville de Clermont-Ferrand. Une démarche qui a eu par ailleurs l’effet de déclencher des volontés politiques à un autre niveau territorial, celui du département, avec le lancement d’un budget participatif thématique concernant la question écologique en 2020. 

Ainsi, notre travail a pour objectif de montrer qu’un dispositif participatif peut, par le champ délibératif qu’il ouvre, amener l’émergence du sujet environnemental comme étant central dans les préoccupations citoyennes. Nous montrerons donc comment ce discours central a émergé au sein de ce dispositif et comment il a évolué au sein d’un espace public local plaçant l’approche habermassienne au cœur de notre réflexion. Enfin, nous voudrions souligner que le dispositif spécifique du budget participatif peut amener un processus participatif sur des pistes de réalisations concrètes qui produisent des délibérations et des controverses spécifiques à la praxis. 

Concertation et participation, entre enjeux politiques et environnementaux

La concertation et la participation sont « dans l’air du temps »

Les travaux de Loïc Blondiaux, entre autres, soulignent une triple situation de crise démocratique. D’abord une crise « de l’autorité politique et scientifique » à travers laquelle les citoyens s’interrogent sur la capacité des pouvoirs publics à conserver le monopole de la définition de l’intérêt général (Blondiaux 2007, Fraisse 2018). Crise qui s’inscrit dans un contexte de contestation politique et scientifique généralisée et d’élévation du niveau de compétence et d’éducation des citoyens ordinaires qui remettent en cause toutes les formes d’expertises (Blondiaux 2007, p. 122). En ce sens Gérald Bronner (2013) affirme alors que le passage d’une démocratie participative à une démocratie délibérative, où l’opinion est selon lui souvent manipulée par une minorité, montre trop souvent que « la crédulité l’emporte sur la connaissance » (Bronner 2013, p.208) remettant alors en cause « l’argument de la faillibilité de la science et sa corruption possible » (Bronner 2013, p.208). Ensuite une crise « de la participation démocratique » qui provient de l’écart entre l’idéal démocratique de la participation de tous à la vie de la cité et la réalité « d’un accès inégal des différents groupes sociaux aux différents lieux de décision » (Bronner 2013, p. 122). L’abstention politique est notamment particulièrement forte dans les catégories populaires qui se retrouvent invisibilisées « dans le processus de prise de décision collective » et dont les intérêts politiques ne sont plus représentés dans un contexte d’« affaiblissement des organisations qui traditionnellement les représentent (organisations syndicales, partis politiques…) » (Bronner 2013, p.122). Et enfin une crise « de la délibération publique » mise à jour par l’incapacité des médias contemporains à « fournir l’infrastructure d’un jugement public éclairé » et par l’incapacité du parlement à jouer son rôle d’instance centrale de délibération (Bronner 2013, p.122). Dès lors, la mise en place de nouvelles pratiques démocratiques plus participatives « est essentiellement le résultat de dynamiques citoyennes qui interpellent les pouvoirs publics en se positionnant dans les processus décisionnels et en exigeant les moyens de concertation ad hoc » (Biau et al, 2013 ; Zetlaoui, Léger et al, 2012 in de Bony 2017 p.10). Ainsi, selon l’approche de Sandrine Rui nous pourrions définir la démocratie participative comme « l’ensemble des procédures, instruments et dispositifs qui favorisent l’implication directe des citoyens dans le gouvernement des affaires publiques » (Rui 2013, p.83). Au cœur de cette définition, l’importance d’un dispositif comme celui du Budget Participatif doit être relevée. 

À la suite de ce constat, on observe un développement important des opérations de concertation mises en œuvre par des collectivités publiques locales, qui ont indéniablement progressé dans ce domaine. En effet, elles consacrent aujourd’hui des financements à la concertation et certaines d’entre elles ont créé des services dédiés à cette question. Dans le cadre de l’évaluation de l’axe Concertation Médiation Environnement de la Fondation de France, un membre affirme que « la concertation a explosé dans les collectivités territoriales » (Beuret et al., 2016, p.4). Toutefois elle émet certaines réserves en soulignant d’une part que ces pratiques relèvent souvent plus de l’information que d’une véritable co-construction, d’autre part elles concernent surtout la participation citoyenne à des choix publics (élaboration de politiques publiques, choix d’aménagement) dans des domaines très différents dont l’environnement n’est qu’une partie. Sans oublier que bon nombre de ces démarches sont imposées par le code de l’environnement, ou encore le code de l’urbanisme, et ne relèvent pas de démarches volontaires ce qui donne un caractère légal et obligatoire à ces démarches en réduisant de fait leur qualité. 

C’est surtout dans le champ de la participation citoyenne élargie que l’on peut voir un développement des pratiques jusqu’en 2014, ainsi qu’une montée en compétence des agents territoriaux. Toutefois, notre étude montrera par la suite que ces compétences restent, de l’avis même des agents de collectivités, encore largement insuffisantes. Dès lors, « dans certaines de ces collectivités pionnières, on a assisté à l’inscription de la participation dans les procédures, voire dans certains cas à une certaine routinisation. Cette situation n’est cependant pas générale et les pratiques traditionnelles de prise de décision restent majoritaires, aussi bien dans de grandes métropoles que dans de petites collectivités » (Beuret et al., 2016, p.7). Par ailleurs, il est important de mettre en exergue une observation commune à l’ensemble des travaux de recherche qui affirment que, y compris dans les collectivités pionnières, « l’horizontalité de la concertation en tant qu’espace de dialogue inclusif se heurte parfois à la verticalité de processus décisionnels ancrés dans des cultures très hiérarchiques » (Beuret et al., 2016, p.7). 

Dans le champ des questions environnementales et écologiques, les collectivités développent le plus souvent des actions de participation. Celles-ci prennent alors la forme d’opérations de protection de l’environnement, dans une optique de participation contributive, sans avoir participé à sa conception. Toujours selon le groupe en charge l’évaluation de l’axe Concertation Médiation Environnement de la Fondation de France, « pour ce qui est des opérations qui semblent relever de la concertation environnementale, les enjeux environnementaux s’effacent parfois derrière un objectif de participation citoyenne, qui se suffit alors à lui-même, l’essentiel étant de “faire participer les citoyens” » (Beuret et al., 2016, p.7). Dès lors, il semblerait que l’objectif premier est de développer une démocratie participative qui apparaît « dans l’air du temps » comme inévitable, plus que d’obtenir une amélioration de l’action publique et de la gestion de l’environnement. Plane alors toujours ce spectre chez la majorité des élus, d’une supériorité décisionnelle. En effet, mieux formés et mieux informés ils seraient plus aptes à prendre de bonnes décisions que les citoyens ordinaires. Une approche qui a été, selon bon nombre d’observateurs, balayée par la récente convention citoyenne pour le climat. Ainsi, devant le spectre d’une révélation de l’efficience de ces démarches, une élue locale de la métropole clermontoise affirme lors d’un entretien mené en 2018 « il faudrait veiller à ne pas laisser l’idée de l’efficacité de la participation citoyenne se propager au risque que les citoyens exigent de participer à l’ensemble des décisions à l’avenir, ce qui me semble dangereux pour la démocratie représentative qui reste le meilleur moyen de faire démocratie aujourd’hui ». Ainsi, malgré ce type de réticences, il existe des progrès et un potentiel important en matière de participation et de concertation environnementale tout en notant cependant « un affaiblissement de ces orientations dans plusieurs métropoles ou villes (Bordeaux, Lyon…) et les évolutions sont très incertaines » (Beuret et al., 2016, p.8). 

Les enjeux communicationnels de la concertation

Selon Dominique Wolton, « la grande valeur philosophique et politique du concept de communication dans la démocratie » provient de ses fondements qui « reconnaissent qu’il peut y avoir plusieurs protagonistes, points de vue, valeurs, qui n’interdisent pas de dialoguer. » (Wolton 2019, p. 202). Dès lors, « la communication c’est la question de l’autre » (Wolton 2019, p. 89) et la communication politique devient alors un « acquis du processus de démocratisation de nos sociétés, car elle implique la reconnaissance de l’Autre, dans un esprit de tolérance et d’ouverture » (Mercier 2019 p. 39). Dans cette perspective, notre approche de la communication fait appel aux travaux de Domnique Wolton, qui « valorise la politique comme moyen d’organiser la cohabitation, entre les individus aussi bien qu’entre les sociétés, les cultures que les civilisations » (Wolton 2007 p.216). Autrement dit, si « par nature, l’être humain est un être communiquant » (Wolton 2009 p. 20), il communique avant tout pour construire du sens (partager, convaincre, séduire, souligne Wolton). Mais au cours de ce processus, l’activité d’interprétation est un mécanisme qui « négocie, filtre, hiérarchise, refuse, accepte » les informations perçues (Wolton 2019, p. 22). De son côté, Arnaud Mercier (2001), considère que « les acteurs intervenant dans la prise en compte d’un problème social sont tous insérés dans un système de contraintes (institutionnelles, relationnelles, économiques, culturelles…) qui les fait apprécier et traiter différemment les informations qui circulent et qui les fait défendre des points de vue divergents » (Mercier 2001, p. 176). 

Ainsi, concerter n’est pas communiquer, d’autant plus lorsque les systèmes de contraintes et les prises en compte du problème se percutent. Or, la question environnementale est traversée par une multitude d’approches, ce qui laisse entrevoir le développement de contestations plus ou moins violentes. Des controverses qui semblent être le fruit à la fois d’une crise de confiance entre élus et citoyens qui ne cesse de s’aggraver et de l’insatisfaction d’acteurs porte-parole de l’environnement vis-à-vis de processus de concertation. Toujours lors de l’évaluation de l’axe Concertation Médiation Environnement de la Fondation de France un expert note une « forte contestation des dispositifs de concertation, non pas pour ce qu’ils sont, mais pour ce qu’ils produisent : le lien entre concertation et décision est très insuffisant aux yeux d’une part importante de la population » (Beuret et al., 2016, p.18). Dès lors, la contestation organisée et canalisée par la concertation quitte ce cadre pour s’exprimer sous des formes radicales comme les ZAD. Ainsi, nous soulignons que l’accroissement des contestations radicales montre qu’améliorer la concertation environnementale est un enjeu majeur pour garder les parties prenantes dans un cadre de dialogue construit et constructif. Selon nous, les contestations radicales sont le plus pur produit de concertations mal menées niant les phénomènes d’incommunication inhérents aux questions environnementales. 

Raymond Boudon, indique dans sa « Petite sociologie de l’incommunication » que ce sont les « a priori » qui vont guider l’interprétation du récepteur dans l’exercice de communication (Boudon 1989). Ces a priori sont le reflet d’un ensemble de codes et de règles partagés, tels que les a priori culturels, les pricipes moraux, les histoires personnelles, le niveau d’information sur le sujet etc. La communication suppose donc « la mobilisation d’a priori communs aux interlocuteurs » (Boudon 1989, p. 53). En ce sens, si les a priori sont trop différents entre les participants à un exercice communicationel comme une concertation, la multiplication des échanges ne changera rien à la difficulté à se comprendre. Ainsi, pour Boudon, toute communication nécessite « la mobilisation d’a priori implicites qui doivent être semblables dans l’esprit du locuteur et de l’auditeur » (Boudon 1989, p.54). Et ceux-ci doivent être conscientisés, formulés et produits en amont d’exercice de concertation, au risque de tuer celle-ci dans l’œuf. Ainsi, les objets environnementaux questionnent la nature même du concept d’« espace public », au-delà d’un espace public conflictuel d’inspiration habermasienne qui cherche la négociation et se pense au travers de la publicité des débats et des échanges (Cattelani et al., 2019), mais une redéfinition même de ce qui fait « espace public » dans l’objet environnemental (Carlino, 2018 ; Mabi, 2016 ; Stein, 2018) en questionnant l’approche par les communs et les héritages négatifs des crises environnementales (Bonnet et al., 2021). 

Dès lors, au cœur de cette incommunication, racine des controverses environnementales, se pose la question de la médiation, de l’intermédiation et du rôle des tiers. Plus précisément, nous pensons qu’il existe deux types de tiers fondamentaux dans l’exercice de réduction des incommunications dans la concertation environnementale. Tout d’abord, le rôle du chercheur comme médiateur et traducteur. Force est de constater que les travaux sur les controverses environnementales ne manquent pas de soulever à nouveau le débat éternel de l’engagement du chercheur que nous avons longuement traté auparavant (Duracka 2016). Ainsi, nous verrons que le chercheur qui s’intéresse aux espaces de concertation environnementale se retrouve au cœur d’un espace public pluriel dit « sensible » (Agbessi 2020) pour plusieurs raisons. Tout d’abord, ils interrogent directement l’éthique du chercheur et son implication dans des activités agissant pour la défense de l’intérêt commun (Allard-Huver, 2016). Ensuite, il révèle l’existence d’une parole publique marginalisée portée par les acteurs de la lutte contre les dérèglements climatiques. Enfin, parce qu’il étudie des formes de concertation s’exerçant dans des espaces tiers dont l’exercice d’intermédiation rend la concertation plus ou moins « sensible ». Nous irons plus loin dans cette analyse dans notre phase d’étude à venir.

Le dispositif du budget participatif comme catalyseur des enjeux environnementaux

Nous aimerions proposer une étude en adéquation avec la proposition thématique de ce numéro de la revue « Les enjeux des sciences de l’information et de la communication ». Rappelons que ce texte est écrit à deux mains, tout d’abord celle de Éric Agbessi, professeur des Universités en sciences de la communication et Directeur de l’IUT Clermont-Auvergne qui vise à mettre en place une politique territoriale de l’Université résolument tournée vers la participation des acteurs. Puis celle de Nicolas Duracka ; docteur en sciences de la communication et directeur scientifique du Centre de RéD territoriale (CISCA) présidé par la métropole Clermont- Auvergne et L’Université Clermont-Auvergne afin d’outiller les acteurs du territoire, notamment dans les transitions démocratiques. Enfin, notre posture de recherche est une posture réflexive, résolument engagée et déterminée à mettre les outils de la recherche à disposition des acteurs du développement territorial. Ainsi, nous voudrions plutôt analyser en quoi un dispositif de participation peut générer une forme de concertation particulière autour des enjeux environnementaux. Pour l’exprimer autrement, nous souhaitons interroger comment un dispositif participatif a donné lieu à l’émergence de nombreuses phases délibératives et de controverses entre les habitants et les services techniques, avec comme objet central la transition écologique de la ville de Clermont-Ferrand. Une démarche qui a eu par ailleurs l’effet de déclencher des volontés politiques à un autre niveau territorial, celui du département, avec le lancement d’un budget participatif (BuPa) thématique concernant la question écologique en 2020. 

Le Budget participatif de la ville de Clermont-Ferrand

Depuis 2014, la Municipalité clermontoise affirme « mettre au cœur de son projet le dialogue citoyen et la concertation avec les Clermontois ». Elle a souhaité donner un nouvel élan à la participation citoyenne dans la ville et s’engage pour une démocratie locale plus contributive et citoyenne. Le 27 février 2018, la Ville de Clermont-Ferrand a lancé son budget participatif (BuPa), un dispositif innovant permettant aux habitants de proposer puis de choisir une partie des investissements réalisés par la Ville. Il donne ainsi de manière concrète le pouvoir de décider aux Clermontois. Il s’agit d’un engagement majeur pour la Municipalité, la reconnaissance de l’expertise de chacun sur son cadre de vie. 

En 2014, un travail de recherche d’envergure sur les budgets participatifs dans le monde est produit par Yves Sintomer (politologue français dont les travaux portent sur la démocratie participative en action, en Europe et au-delà, à l’époque contemporaine (tirages au sort, jurys citoyens, budgets participatifs, conseils de quartier, etc.) et son équipe à la demande du gouvernement allemand (ministère fédéral de la Coopération économique et du Développement). Nous nous sommes largement inspiré de ces travaux afin d’accompagné dès 2019, le service du dialogue citoyen de la ville de Clermont-Ferrand afin de produire un « idéal type » du budget participatif. Ainsi, les chercheurs spécialistes affirment que les budgets participatifs permettent aux citoyens non élus de participer à la définition et/ou à l’allocation de fonds publics. À cela, il semble pertinent d’intégrer cinq autres critères supplémentaires (Sintomer, Herzberg, Röcke, 2015; Sintomer et alii, 2012, Sintomer et alli, 2014).

Tout d’abord, celui de la discussion des dispositifs financiers/budgétaires. En effet, Yves Sintomer et son équipe soulignent que dans un budget participatif, le processus participatif concerne essentiellement la façon dont un budget limité doit être utilisé. 

Ensuite, le dispositif doit impliquer l’échelle de la ville, ou en tout cas un échelon décentralisé qui comporte « une assemblée élue et possède ses propres compétences administratives et budgétaires » (Sintomer et alli, 2014, p. 11). L’échelle du quartier ne semble donc pas, à elle seule, suffisante. En suivant les préconisations de l’équipe de Sintomer, afin d’identifier clairement les budgets participatifs, nous ne prendrons en compte que les dispositifs participatifs mis en place à une échelle comparable à celle des organes élus de la démocratie représentative. 

Troisièmement, le dispositif doit se répéter au fil des ans. Par conséquent, « un dispositif participatif qui aurait dès le départ pour vocation de constituer un évènement unique ne serait pas à nos yeux un budget participatif : une réunion ou un référendum ponctuel portant sur des questions financières ne peuvent pas être qualifiés de budget participatif » (Sintomer et alli, 2014, p. 11). 

Quatrième indicateur de réussite d’un BuPa, le caractère ouvert et inclusif de son processus délibératif. Celui-ci doit notamment reposer sur une forme de délibération publique, qui peut prendre la forme de rencontres, de forum ouvert, publiques, et de façon préférable, peu institutionnalisées. En d’autres termes, « le fait que des citoyens soient invités à débattre des budgets dans un conseil local ou un parlement n’est pas suffisant, car un budget participatif doit inclure des institutions spécifiques et représente ainsi une nouvelle sphère publique » (Sintomer et alli, 2014, p.11). À cet égard, il convient d’interroger l’ambition participative accordée à la démarche. Les travaux d’Arnstein (1969) ont montré que la consultation ne donne pas de dimension participative à un dispositif. Il convient donc de déterminer le degré d’engagement dans la décision accordée aux citoyens : information – consultation – concertation – co-construction ? 

Enfin, pour terminer, le dernier indicateur est celui du haut niveau d’information qui doit pousser chacune des parties prenantes à rendre un minimum de comptes. Dès lors, « dans un budget participatif, les organisateurs ont à informer les intéressés sur la mise en œuvre des projets proposés par le biais de réunions ou de publications » (Sintomer et alli, 2014, p. 11). 

Enfin, nous voudrions souligner qu’un dispositif comme celui du BuPa répond à une mise œuvre régulée par un processus, permettant de donner une trame temporelle à la dynamique participative. Ainsi, nous rappelons l’existence de six temps distincts. Une phase de la construction politique. Puis une phase de construction des règles du dispositif. Une phase de proposition/dépôt des projets par les habitants. Vient alors une phase d’analyse technique en collaboration avec les services techniques. Phase très importante du point de vue de son potentiel d’engagement dans la décision (information – consultation – concertation – co-construction ?). Puis vient une phase de soumission aux votes d’un certain nombre de projets recevables. Et enfin une phase de réalisation des projets ayant obtenu le plus grand nombre de votes. 

En mars dernier, le budget participatif de la ville de Clermont-Ferrand a permis de recueillir 948 propositions. Après six mois de travail conjoint entre les services de la Ville et de la Métropole (en fonction de la compétence) pour étudier chaque projet, en rassembler certains et vérifier leur faisabilité (également avec le concours d’habitants), 78 projets ont pu être soumis au vote. Après 15 jours de vote, 32 projets ont été retenus et sont entrés dans leur réalisation concrète dès 2019 1. Aujourd’hui la majorité des projets ont été réalisés et une seconde édition a été lancée depuis le début 2021.

Le Budget participatif dispositif de concertation catalyseur de la question environnementale

Reprenons les différentes phases d’un budget participatif et intéressons-nous à trois d’entre elles en particulier. Tout d’abord, nous voudrions souligner que parmi les plus de 900 projets déposés sur la plateforme numérique de la ville de Clermont-Ferrand, près de 18 % des projets concernaient la question de l’écologie au sens large. En intégrant les questions de mobilité douce ou de rénovation urbaine, on peut atteindre près de 40 % des projets déposés avec une coloration environnementale. Une première observation qui conforte les différentes études concernant les préoccupations principales de français, et plus précisément une étude de l’Ademe effectué en 2020 et qui montre que l’environnement est la seconde préoccupation des Français après l’emploi. Dès lors, il semble que le dispositif du budget participatif peut être un révélateur des enjeux d’une participation citoyenne concernant la question environnementale, car il représente un catalyseur intéressant de la préoccupation des citoyens.

Ensuite, nous soulignons que la quatrième phase du BuPa concerne une importante analyse technique effectuée par les services techniques de la ville (et de la métropole) en étroite concertation avec les porteurs de projets. Selon un agent du service de l’aménagement 2, cette phase a été « une phase très délibérative, parfois conflictuelle, car les enjeux et les niveaux de compétences sont tellement différents qu’il était nécessaire que l’ensemble des parties prenantes saisissent les attentes et les contraintes de chacun ». Ainsi, il apparaît important que ce dispositif soit appréhendé dans sa complexité et que soit révélée l’importance de cettephase d’analyse technique comme une phase de discussion entre les acteurs de la collectivité et les citoyens, une forme de concertation spécifique et riche d’enseignements pour l’ensemble des parties prenantes.

Enfin, la dernière phase qui nous semble importante à mettre en avant est celle du vote. En effet, nous voudrions nousligner que la démarche des porteurs de projets entre alors dans une phase de « défense » de leurs projets dans l’espace public en utilisant des moyens de communication mit à disposition par le service communication de la ville (plaquettes, flyers, réseaux sociaux etc.). Il est alors intéressant de souligner que « les projets à dimension environnementale, et plus précisément ceux qui concernaient la biodiversité, ont occupé une place importante dans la campagne du BuPa, ce qui montre que ces sujets intéressent », soulignait le directeur du service de l’aménagement 3.

En conclusion, ce sont près de 25 % des projets retenus par le vote des Clermontois qui intègre un volet écologique et environnemental. Ainsi, il apparaît évident qu’un dispositif participatif de ce type peut, par le champ délibératif qu’il ouvre, amener l’émergence du sujet environnemental comme étant central dans les préoccupations citoyennes. Mais ce type de dispositif peut aussi pousser la collectivité à entrer dans la concertation citoyenne autour des sujets environnementaux en acceptant d’ouvrir de « micro-espace public délibératif » autour des analyses techniques et de faisabilité des projets écologiques citoyens proposés. Au-delà de cela, un tel dispositif, pionnier, mais largement dominé par les questions écologiques, a été le catalyseur de deux autres initiatives d’envergures. Tout d’abord, un budget participatif tourné uniquement sur les projets écologiques à l’échelle du département. Et une convention citoyenne (dont le sujet écologique sera central) et qui se déroulera en novembre 2021 à l’échelle de la ville de Clermont-Ferrand. Dès lors, c’est dans le cadre de cette dynamique que nous avons souhaité mener une enquête plus approfondie pour mieux comprendre la dynamique délibérative autour de ces sujets à l’échelle locale. 

L’espace délibératif environnemental, un espace fragmenté entre morphisme institutionnel et sensible incommunicationnel

Entre la fin du premier budget participatif et l’évaluation qui nous a permis de faire les observations présentées ci-dessus, et la convention citoyenne qui se déroule actuellement, en passant par le budget participatif écologique du département, nous avons mené une vaste enquête auprès de l’ensemble des protagonistes de ces dynamiques pour mieux comprendre la physionomie des espaces de concertation et les dynamiques communicationnelles qui leur étaient propres.

Contexte de l’étude et résultats préliminaires

Nous avons effectué une étude regroupant un ensemble de près de 20 entretiens semi-directifs, 3 focus groups et 8 journées d’observation participante. Notons par ailleurs que cette enquête a été menée dans le cadre d’une plus vaste étude concernant la « Résilience territoriale ». Étude qui comporte un volet concernant la place de la démocratie dans la transition écologique et plus précisément la place des dispositifs de démocratie participative dans celle-ci. Cette étude est actuellement menée par le Centre de R&D et Transfert en Innovations Sociales Clermont-Auvergne. Elle est dirigée par Nicolas Duracka et Éric Agbessi avec le soutien de 8 doctorants4sous contrat CIFRE salariés des collectivités et organisations interrogées. 

Notre étude montre que les espaces de concertation et de délibération sont, de manière générale, habités par deux éléments fondamentaux que nous avons déjà soulignés plus haut, l’incommunication et la notion de tiers. Mais que ces deux éléments sont encore plus prégnants lorsque surgissent dans les espaces de concertation les questions environnementales. Pour être plus précis, nous avons développé les résultats préliminaires en montrant l’existence de quatre imaginaires (des représentations sociales composées d’un ensemble de facteurs déterminants) qui s’affrontent dans les espaces de concertation environnementaux. Ces quatre imaginaires ont été particulièrement bien identifiés par Arthur Keller, systémicien et consultant concernant les changements anthropocéniques, et détaillés dans le numéro 8 de la revue Socialter (2020). 

Tout d’abord, le premier imaginaire présent dans la population est un imaginaire « illimitiste » qui supposerait l’absence de limites planétaires, ou tout du moins la possibilité de les repousser indéfiniment. Cet imaginaire techniciste considère alors que l’innovation technologique nous permettra de trouver dans le futur toutes les parades aux situations de crises dans des dispositifs matériels. Aucune remise en cause des erreurs du passé ni de la défaillance de notre modèle, l’idée est alors de poursuivre dans une trajectoire dite « Business as usual » et de poursuivre un idéal de croissance comme moteur de notre développement. 

Ensuite, le second imaginaire est un imaginaire « soutenabiliste », qui considère qu’il existe bien une limite à la biocapacité de nos écosystèmes (leurs capacités à renouveler, en partie, des ressources finies), mais qu’il est toutefois possible de rendre l’empreinte écologique de nos activités humaines « soutenables » pour rester en dessous de cette limite. Or, il nous semble important de souligner la dimension obsolète d’une telle démarche qui aurait nécessité un ensemble de choix politiques forts depuis les années 70 (années du rapport Meadows montrant l’urgence de la prise en compte des dérèglements anthropocéniques), mais qui reste aujourd’hui une idée largement marquée par la faiblesse des actions politiques et économiques en ce sens et dont l’inertie des perturbations est bien trop grande pour espérer rester sous les limites de la biocapacité. Pour l’exprimer autrement, le développement durable n’est plus envisageable (comme seule action) par bon nombre de spécialistes qui considèrent qu’il est trop tard et que les crises majeures sont à venir. Ainsi, à partir de ce constat il existe deux postures, la première représente le troisième imaginaire et appuie l’idée de l’importance d’entrer en « décroissance ». En effet, les tenants de cet imaginaire considèrent qu’au vu de la relation étroite entre les courbes de la croissance et les dégradations environnementales, il est nécessaire non pas de freiner la croissance, mais bien de l’infléchir et d’entamer un mouvement inverse de décroissance. Or, nous soulignerons avec de nombreux spécialistes (dont les membres du GIEC) que la limite a été dépassée depuis longtemps en rappelant qu’un pays comme la France vit « à crédit » environnemental à partir de juillet tous les ans. Dès lors, les écosystèmes sont attaqués et les ressources renouvelables exploitées trop vite. Il semblerait donc, au vu des données scientifiques, que cet imaginaire soit lui aussi largement obsolète et que malgré une entrée soudaine en décroissance, nous ne soyons aucunement à l’abi des différentes crises qui viendront en réponse aux différents dérèglements que nous connaissons aujourd’hui.

Dès lors, il existe un quatrième imaginaire, que nous nommons « résilient » et qui considère que le dépassement exponentiel des limites planétaires produira inévitablement une descente énergétique et matérielle liée à la raréfaction des ressources (pétrole, minerais, etc.). Dans ce cas de figure, nous soulignons alors l’existence de deux profils bien différents. Tout d’abord, il existe un profil de type « survivaliste » qui considère que tout va s’effondrer et que cela entraînera le chaos. Dès lors, il sera nécessaire de s’y préparer en s’arment, en se protégeant et en luttant s’il le faut. Ensuite, il existe un profil dit « collapsonautes », qui considère quant à lui que dans la coopération et la solidarité les individus trouveront des issues positives à ces situations inéluctables. Dès lors, dans ce dernier imaginaire, il est important de mobiliser le concept de résilience territoriale afin de questionner nos capacités à affronter les crises à venir dans une dynamique coopérative.

Pour terminer sur ces résultats liminaires, nous soulignons que les tiers espaces, mais aussi les tiers personnes, jouent un rôle de médiation très important pour mieux comprendre les dynamiques. En effet, il est souligné par la plupart des enquêtés que les blocages au sein des processus de concertation ne sont réductibles qu’à l’unique condition de voir un tiers espace ou une tiers personne assurer une intermédiation par l’exercice de traduction. Ainsi, il apparaît important de considérer les controverses comme une dimension du « sensible », celle du chercheur traducteur qui peut agir comme un être sensible et agissant au sein de l’anthropocène. En effet, comme le rappellent Andréa Catellani, Céline Pascual-Espuny, Pudens Malibabo Iavu et Béatrice Jalenques Vigouroux, la question de l’environnement en SIC se caractérise par des parcours de chercheurs où « la continuité de la démarche scientifique » peut être « qualifiée d’engagement »  (Catellani et al., 2019). Face à des phénomènes qui mettent en jeu son existence même et l’existence des sociétés humaines, il est difficile de rester passif ! L’envie d’engagement dans une controverse environnementale peut alors être « vue d’en bas » avec une pratique de « recherche impliquée » (Stein, 2020), mais elle ravive toujours la question sur la manière dont les chercheurs en SIC approchent, interrogent et intègrent les acteurs dans un processus scientifique. De plus, comment « chercher » alors que les controverses environnementales, à l’instar d’autres types de controverses, questionnent la « neutralité » de l’approche scientifique et du chercheur ? Quelle attitude le chercheur doit-il adopter face à des processus d’« adoubement » où il est alternativement testé et interrogé sur ses intentions voire son positionnement idéologique face à l’objet environnemental (Allard-Huver, 2016) ? Autant de questions que les travaux sur les controverses environnementales posent à leurs chercheurs et aux SIC en général et qui questionne les processus d’intermédiation assurés par le chercheur. 

À partir de cette grille d’analyse croisant les imaginaires en place dans la société et les dynamiques communicationnelles observées, nous avons analysé plus finement les verbatim d’enquête auprès des différents acteurs des processus de concertation et participation (notamment les deux budgets participatifs de la ville et du département). Il apparaît alors clairement que les dispositifs de démocratie participative et de concertation sont des lieux favorables à l’émergence de délibération autour des sujets écologiques. Un constat évident, au vu d’une récente étude de l’Ademe (2020) qui montre que 78 % des Français se disent soucieux des questions de dérèglements climatiques. Or, dans ces espaces coexistent des dynamiques communicationnelles tout à fait différentes qui vont produire de l’incommunication. De plus, ces arènes démocratiques sont un espace de lutte des imaginaires, car si pour Cornélius Castoriadis il y a « une imagination radicale de la psyché » (Castoriadis, 1975) qui s’enracine dans l’inconscient de chaque individu, pour Antonio Gramsci l’hégémonie culturelle d’un imaginaire porté par une frange de la population déclasse inévitablement la partie de la population porteuse d’un imaginaire différent, jugé alors comme « alternatif » voir « révolutionnaire », bref sensible.

La dynamique isomorphique au sein des espaces de concertation environnementaux

Notre étude montre qu’il existe au sein des espaces de concertation des acteurs porteurs d’une première dynamique dite « ismorphique ». Pour rappel l’isomorphisme institutionnel est « processus contraignant qui force une unité dans une population à ressembler aux autres unités de cette population qui font face aux mêmes ensembles de conditions environnementales » (Enjolras, 1996). Pour Bernard Enjolras, c’est notamment un isomorphisme coercitif qui pousse les acteurs à appréhender la question environnementale, comme toutes les questions habitant l’espace public, par le prisme de la plus forte pression. Or, c’est bien aujourd’hui le mythe de la croissance (et l’emploi corrélatif) et de la réponse techniciste aux enjeux contemporains qui semble être le double produit d’un puissant imaginaire moderne et de l’hégémonie culturelle libérale. Une approche réformatrice qui amène de nombreux acteurs dans une posture de développement « durable » contraint par l’inertie des changements. Un cadre métropolitain, agent du service développement durable résume ainsi cette position : « individuellement je peux être conscient de l’urgence, mais je me dis simplement que collectivement, si on a de la chance d’avoir des crises maîtrisables à peu près, comme nous, qui nous pousse radicalement à changer les choses ça pourra peut-être le faire, mais après, je me dis, les inerties, les choses à transformer sont tellement énormes que tu ne sais pas trop en fait si… » 5. Soulignant alors la nécessité de prendre en compte les résistances en affirmant « tu dois prendre en compte les forces en présence en fait, les forces économiques sociales, qui pèsent et qui… et éviter les affrontements… parce que plus les choses sont graves et plus tu vois les cerveaux reptiliens remonter à la surface. Il faut donc délibérer en évitant un maximum les conflits et en allant pas à pas vers les changements ». Une posture que nous retrouvons chez beaucoup d’acteurs de la collectivité, et qui reprend majoritairement les traits d’une volonté d’accélérer un développement « durable » du territoire. Autrement dit, dans les micro-espaces publics délibératifs qu’a ouverts le service du dialogue citoyen de la ville de Clermont-Ferrand afin d’analyser les projets proposés par les citoyens dans le cadre du BuPa, la concertation entre agents de la collectivité et porteurs de projets se retrouvent très souvent cadrés par cet imaginaire. Ainsi, un porteur de projet du BuPa résume le dialogue ainsi : « je portais un projet concernant la végétalisation de l’espace public, or j’ai été confronté à une approche technicienne incapable de sortir des schémas connus et maîtrisés. Il apparaissait impossible de renoncer aux places de parking ou encore aux espaces marchands pour plus de vert. Autrement dit, impossible de remettre en cause les fondements de la ville actuelle pour une autre ville, au risque de créer des tensions ou encore paraître trop radical » 6. Dès lors, on peut voir que l’imaginaire durabiliste qui est largement présent chez les agents de la collectivité contraint les espaces délibératifs environnementaux ouverts grâce à des dispsitifs comme le BuPa a respecté un cadre institutionnel préétabli. Une posture qui s’explique par ce que Castorias nomme « l’imaginaire institué » soit un ensemble de règles construites socialement et acquises collectivement qui limite les capacités de changement radical, or risque d’ouvrir de véritables brèches incommunicationnelles. 

Les acteurs du « sensible environnemental » au cœur de l’incommunication de la concertation

Comme le soulignent de nombreux auteurs aujourd’hui, dans le champ des possibles du dialogue, et dans l’élargissement de l’espace public de discussion autour d’une thématique nouvelle comme l’enjeu écologique, se profile le renouvellement possible de notre rapport au politique. Or, en ouvrant les choix politiques et la décision publique aux débats, il nous apparaît que le sujet écologique et environnement fait apparaître un « sensible » facteur d’incommunication. Pour le dire autrement, là où certains auteurs affirment qu’à côté du modèle démocratique représentatif qui est notre héritage politique et notre pratique historique de la démocratie se profilent la possibilité ou l’apprentissage d’un modèle participatif (Blondiaux, 2008) ou délibératif (D’Almeida, 2005), nous affirmons que s’ouvre aussi un espace conflictuel. Lors d’un focus group, un agent métropolitain du service de l’espace public soulignait la faiblesse des propositions face aux enjeux en soulignant « c’est très bien qu’un quart des projets soient positionnés dans une orientation écologique, mais pourquoi aucun d’entre eux n’affirme pas une position plus tranchée ? Pourquoi pas de projets de piétonnisation du centre-ville ? Pourquoi pas un contrôle citoyen des émissions de GES des grandes entreprises du territoire ? Pourquoi pas un budget carbone pour les habitants ? » 7. Une intervention qui s’est soldée par quelques sourires de la part de ces collègues, exprimant alors une véritable fracture de sens dans cette symbolique intervention. En effet, soulignant avec Habermas que la communication est avant tout un exercice de co-construction de sens partagé, il semblerait que l’évocation d’une autre trajectoire que celle collectivement exprimée du durabilisme ne produise qu’une absence de sens partagé et donc de perspective de réalisation. En ce sens un élu en charge de la démocratie participative affirme « il faut une révolution des consciences, mais ça doit être progressif, faut que…, en gros la population peut inciter le politique à faire plus, le politique peut inciter la population à en faire plus. Et les espaces de concertation comme le BuPa peuvent servir à cela. Mais ça ne peut être qu’un effet d’enchaînement comme ça progressif » 8. Une posture qui selon nous contraint la délibération dans les micro-espaces publics participatifs, car l’idée des « contraintes institutionnelles » comme le souligne un chef de service aménagement « déclasse de fait des discussions d’autres propositions plus radicales et mettent à la marge des citoyens qui proposeraient des projets aux contours plus ancrés dans des démarches décroissantes ou résilientes ». Enfin, l’agent finit par affirmer « j’ai assisté à des échanges entre porteurs de projets et services qui stigmatisaient clairement la position trop radicale du porteur de projet et mettaient tout le monde dans une situation d’incompréhension qui au final n’a pu qu’aboutir à un déclassement du projet » 9. Dès lors, dans ce type d’espace de concertation, si l’émergence de projets environnementaux est favorisée par une intention largement partagée par les citoyens, on remarque tout de même que des propositions portées par des acteurs marqués par un imaginaire décroissant, voir effondriste (nous préférons résilient), produit de l’incommunication et stoppe la délibération au profit de projets aux contours plus « durabilistes » et inscrit dans un imaginaire plus « institué » et moins « instituant » comme pourrait l’affirmer Castoriadis. Ainsi, les porteurs d’un imaginaire différent, en termes d’enjeux environnementaux, pourraient alors être porteur d’un « sensible dans l’espace public », non plus sous des traits religieux ou ethnique, comme nous avons pu le démontrer (Agbessi 2020), mais sous les traits anthropocéniques.

Dès lors, nous voudrions souligner l’importance du tiers dans de telles situations. Nous pensons que la place du chercheur peut être alors agir comme un tiers extérieur, un traducteur des imaginaires en place afin de sécuriser les espaces locaux de dialogue et diminuer l’incommunication inféconde. C’est d’autant plus nécessaire que les rapports de force sont inégaux, que imaginaires dominants ont un réel pouvoir d’influence sur l’administration et sur les élus. Si l’incommunication peut être perçue comme une forme mal maîtrisée de controverse, un tiers médiateur peut être appelé à intervenir dans les conflits qui se développent dans les espaces de concertation. Un enjeu de taille qui permettrait à la « bataille des imaginaires » de produire des formes fécondes d’intervention publique en utilisant les dispositifs participatifs et de concertation qui semblent tout à fait enclins à les ouvrir.

Conclusion

La triple situation de crise démocratique bien décrite par les auteurs traitant depuis longtemps de ces questions, c’est-à-dire la crise de l’autorité politique et scientifique, la crise de la participation démocratique et la crise de la délibération publique, a nettement accéléré les dispositifs de démocratie participative ces dernières années. C’est ainsi que le budget participatif est devenu un axe fort de la politique publique de la ville de Clermont-Ferrand dès 2017 dans l’objectif de renouveler la démocratie locale.

Dans ce cadre, le CISCA a été sollicité afin de mener une évaluation de ce dispositif. Une évaluation qui a été menée sur la base d’une quinzaine d’entretiens et plusieurs focus groups. Or, puisque nous avions noté que sur les 32 projets votés par les citoyens clermontois, un quart proposaient une dimension écologique, nous avons souhaité mieux appréhender les spécificités de cette dominance.

Nous avons alors montré que le service du Dialogue citoyen avait réussi, en effectuant des concertations entre agents et porteurs de projets lors de la phase d’analyse des projets (recevabilité), à ouvrir de micro-espaces publics délibératifs sur les sujets traités. C’est plus particulièrement les projets environnementaux sur lesquels nous nous sommes attardés. Nous avons alors effectué des entretiens et des focus groups complémentaires qui ont montré la co-existence de quatre imaginaires dans ces espaces. Un imaginaire illimististe, un imaginaire durabiliste, un décroissant et enfin un éffondriste (nous préférons résilient) et que ces imaginaires fragmentaient les espaces publics de délibérations environnementaux.

Plus précisément, nous soulignons l’existence de deux dynamiques. Premièrement, une tendance à produire des échanges régulés par une vision « instituée » du développement durable remettant très peu en cause notre modèle de développement citadin. Deuxièmement, l’émergence d’une forte incommunication et la marginalisation des porteurs de projets porteurs de visions transformatrices (décroissantes ou résilientes). Autrement dit, ces micro-espaces publics délibératifs nous ont montré l’existence d’un « sensible écologique » au sein de l’espace public, soit la stigmatisation et la marginalisation des individus non porteurs d’imaginaires institués durabilistes au profit d’une tendance isomorphique freinant les avancées urgentes en termes d’actions climatiques. Dès lors, les espaces de concertation environnementaux ouverts par un dispositif comme celui du Budget Participatif sont intéressant et révélateur d’une tendance accrue pour ces sujets, mais reste contraint par une approche durabiliste et peu transformatrice face aux enjeux contemporains encore mis en avant par le récent rapport du GIEC.

Notes

[1] À travers son budget participatif, la ville de Clermont-Ferrand a alloué 5 % du budget annuel d’investissement municipal (soit environ 20e par habitant), ainsi que le savoir-faire de ses agents que la Ville de Clermont-Ferrand a mis à la disposition de ses habitants.

[2] Propos receuillis dans son bureau, le 22 juillet 2020. Agent très favorable à la démarche (ce qui n’est pas le cas de tous) mais très critique car désireux de donner une dimension plus ambitieuse à la participation).

[3] Propos receuillis le 22 juillet 2020.

[4] Ces doctorants sont inscrits en sciences de la communication, sociologie, géographie (2), gestion (2), architecture (2). Ils ont participé à cette enquête dans le but de se former méthodologiquement mais aussi pour répondre à certains enjeux de leurs enquêtes exploratoires respectives. L’ensemble des étudiants, dans leurs disciplines sont tournés vers les enjeux de la résilience territoiriale par la coopération des acteurs. Ils intègrent donc tous un volet participation dans leurs travaux.

[5] Propos receuillis dans son bureau, le 28 juillet 2020

[6] Propos receuillis par téléphone le 25 août 2020

[7] Focus Group effectué le 28 juillet 2020, dans une salle de la mairie dans une situation post-covid peu propice aux échanges

[8] Propos receuillis dans son bureau, le 04 août 2020

[9] Propos receuillis dans son bureau, le 22 juillet 2020

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Auteurs

Éric Agbessi

Professeur des Universités en Sciences de l’Information et de la Communication, il enseigne la communication et la civilisation américaine à l’Université Clermont-Auvergne. Spécialiste des questions du sensible dans l’espace public, il est parallèlement directeur de l’Institut Universitaire Technologique de l’Université Clermont-Auvergne et s’implique dans les projets européens de formation tout au long de la vie, notamment au sein du réseau EUCEN.

Nicolas Duracka

Docteur en Sciences de l’Information et de la Communication, il est spécialiste de l’analyse des processus communicationnels à l’oeuvre dans les dynamiques de transformation sociale. Aujourd’hui responsable scientifique du Centre de R&D en Innovations Sociales Clemront Auvergne (CISCA), il dirige une équipe qui travaille sur les enjeux de transtions & résiliences.