Les fonctions des consultations publiques du Forum des droits sur l’internet

Christine Chevret

Introduction

En France, de nombreux dispositifs visant à favoriser la participation des citoyens sont mis en place par les pouvoirs publics dans l’objectif soit de préparer un projet, soit de prendre une décision collective. Ils peuvent être classés selon une typologie désormais solidement définie par les sociologues de la participation. En effet, ils relèvent de l’information, de la consultation, de la concertation et de la codécision (Blondiaux, 2007, p. 53). De la construction d’un TGV à la préparation d’une loi sur l’école, les citoyens sont plus ou moins sollicités, mis à contribution, en amont ou en aval de la prise de décision (Winckler, 2005, p. 17). Ainsi, chaque année 14 000 « enquêtes publiques » sont organisées afin de recueillir l’avis des Français (Blondiaux, 2007, p. 54). Depuis 1995, la population a même la possibilité de s’exprimer à des moments où les choix ne sont pas encore déterminés grâce à la Commission nationale du débat public. Érigée au rang d’une autorité administrative indépendante, la CNDP a réalisé une quarantaine de débats publics entre 1997 et 2007 (Monnoyer-Smith, 2007).
En matière d’évolution des technologies de l’information et de la communication, les internautes bénéficient d’un dispositif leur permettant de s’informer, mais aussi de s’exprimer : le Forum des droits sur l’internet. Créé en décembre 2000, suite à une initiative gouvernementale, le FDI vise à contribuer à l’information, à la concertation et à la sensibilisation des acteurs sur les conséquences de l’informatisation de notre société. Le site Forum des droits sur l’internet, à l’adresse « http://www.foruminternet.org« , représente un portail d’accès au droit relatif à l’internet, ainsi qu’un moyen de communication de l’association avec le public. Dans le cadre de cette communication avec ceux qui sont ici ciblés comme des acteurs d’une « corégulation », des consultations publiques sont organisées sur le thème du droit de l’internet. Quelles sont les fonctions de ces consultations publiques ? Participent-elles d’un débat public ? Ont-elles vraiment pour conséquence une modification du droit ?
Nous travaillons sur la communication du FDI depuis 2002 et nous nous interrogeons sur la manière dont les consultations publiques sont posées, depuis leur promotion dans le discours des acteurs du FDI jusqu’aux procédures qui favorisent l’échange des arguments des internautes. Pour ce faire, l’étude du site de l’association est guidée par une approche sémio-pragmatique. Nous nous intéressons au processus sémiotique (Peirce, 1978), la sémiose, ainsi que, d’un point de vue pragmatique (Wittgenstein, 1961, 1985), aux actes de langage (Austin, 1970 ; Habermas, 2003). Cette approche sémio-pragmatique conduit à situer les acteurs (réels et symboliques), les attributs iconiques et les justifications à travers les actes de langage. Quant au corpus, il est dessiné à partir des communiqués de presse, des rapports et des interviews accordées par la présidente de l’association (1). La veille scientifique permet de recenser et tenir à jour les consultations publiques. Elle s’étend jusqu’au 15 janvier 2009 (dix-huit forums en ligne), date limite de la dernière consultation, intitulée « Vie privée numérique » (septembre 2008-janvier 2009), organisée en partenariat avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés, concernant la protection de la vie privée par rapport à la conservation des données personnelles des internautes par les acteurs privés et publics. Dans le cadre de cet article autour du thème des rapports « sciences, techniques et société », notre attention se portera sur deux exemples de consultations publiques (forums de discussions en ligne et débats organisés en régions), la dernière en date ci-dessus citée, ainsi que la précédente relative à la carte nationale d’identité électronique (février-mai 2005).

Dans le cadre de l’analyse des fonctions des consultations publiques, nous voudrions tout d’abord situer l’identité institutionnelle et exposer les fonctions explicites, annoncées voire revendiquées, de l’association. En effet, les acteurs du FDI, comme sa présidente Isabelle Falque-Pierrotin, fournissent des justifications, des raisons pour agir, relatives à la concertation. Il s’agira alors ensuite d’évoquer le dispositif de communication du FDI et son identité discursive, c’est-à-dire les positions des acteurs de cette communication, concernant les consultations publiques. En s’adressant à ceux qui sont considérés comme les participants d’une « corégulation » du réseau des réseaux, l’association justifie sa démarche comme représentant un processus rationnel-négocié (De Munck, 2003, p. 40), alternative à un processus rationnel-formel, quand il est question de construire la loi. Dès lors, nous pourrons présenter un bilan provisoire de cette médiation et de la prise en compte de la parole du citoyen par les pouvoirs publics, plus particulièrement à partir des consultations sur les données biométriques et la protection de l’identité numérique. Enfin, nous proposerons quelques conclusions sur les limites du modèle au fondement du FDI, le modèle rationnel-négocié.

L’identité institutionnelle du Forum des droits sur l’internet : une association financée par l’État

De nombreux travaux concernant les usages de l’internet par les associations (Dacheux, 2000 ; Proulx, 2003 ; George, 2003) font aujourd’hui référence. Leurs auteurs s’interrogent plus particulièrement sur leur rôle dans la construction de l’espace public politique. C’est sous un angle un peu particulier que nous nous intéressons au Forum des droits sur l’internet. En effet, cette association n’est pas une association militante. Ses rapports avec la société civile et l’État sont complexes tout autant que son approche de la construction des normes et des règles relatives à l’internet. Pour comprendre sa position par rapport à l’espace public politique, notre ancrage théorique se fonde sur les thèses développées par Jürgen Habermas dans Droit et démocratie.
Selon le philosophe de Francfort, l’espace public politique relève d’une structure de communication ancrée dans le monde vécu par l’intermédiaire de sa base, c’est-à-dire la société civile, et « l’espace public se décrit le mieux comme un réseau permettant de communiquer des contenus et des prises de position, et donc des opinions ; les flux de la communication y sont filtrés et synthétisés de façon à se condenser en opinions publiques regroupées en fonction d’un thème spécifique » (Habermas, 1997, p. 387). Il ne relève ni d’une organisation, ni d’une institution, ni du système. Alors que l’espace public est dominé par les mass-médias et les organisations, le rôle de la société civile, composée d’associations, d’organisations et mouvements, est de répercuter et d’amplifier la résonance des problèmes trouvés dans les sphères de la vie privée au sein de l’espace public politique (Habermas, 1997, p. 394). Le cœur de la société civile est donc constitué, pour l’auteur, par un tissu associatif qui institutionnalise des discussions dans le cadre d’espaces publics organisés.
De plus, pour Jürgen Habermas, le paradigme du droit a pour fonction de mettre en évidence la nécessité de faire en sorte que l’espace public politique ne soit pas asservi au pouvoir et nécessite pour les gouvernants d’introduire des procédures de consultations (Habermas, 1997, p. 471). Pour les citoyens, c’est le principe de discussion qui détermine la légitimation du droit, et c’est dans la mesure où ce principe prendrait une forme juridique qu’il se transformerait en principe démocratique. Le paradigme du droit ouvre à la prise de conscience de la nécessité de compléter le droit général par des droits de communication et de participation comme garanties des libertés communicationnelles.

Le Forum des droits sur l’internet a été créé grâce à une initiative gouvernementale lancée par Lionel Jospin. Sa présidente, Isabelle Falque-Pierrotin, a été chargée en 1996 de la Commission interministérielle dédiée à Internet et de la co-rédaction de l’étude adoptée au Conseil d’État, le 2 juillet 1998, Internet et les réseaux numériques. Le FDI possède un statut d’association 1901 et répond à une structure (2) qui associe des personnes morales publiques et privées (70 membres en 2008). L’État n’est pas membre du Forum. Cependant, il l’associe à son travail de différentes manières. Le FDI entretient des relations plus particulièrement avec le Directeur de la Direction des Médias, du premier ministre, dans cette optique. L’objectif est à la fois de tenir informé et de convier aux groupes de travail ou au conseil d’orientation de l’association. Il établit également des relations avec l’administration et les autorités administratives indépendantes comme la Commission nationale de l’informatique et des libertés, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, l’Autorité de régulation des télécommunications et le Conseil de la concurrence. Enfin, selon les propos tenus par Jean Gonié, chargé de mission au FDI, au séminaire Vox Internet du 28 janvier 2005, l’État finance l’association à 90 %.

Les fonctions annoncées par l’association : justifier la concertation

La première fonction que le FDI revendique est celle relative à la concertation. Cette dernière s’exerce entre les agents suivants : les utilisateurs, les acteurs économiques et les instances publiques. La concertation s’opère dans le domaine du droit et du point de vue des questions de société liées aux réseaux. La deuxième fonction porte sur l’information au public. Elle vise à mener une action dite pédagogique concernant la connaissance des droits et devoirs sur l’internet mais aussi à recueillir les avis sur les règles et les usages. Dès lors, concrètement, le portail ouvre à : un espace de discussion en ligne, la diffusion d’actualités, des possibilités de questions-réponses et des aides pratiques. La dernière fonction porte sur la concertation internationale se réalisant par le biais de collaborations aux initiatives européennes et internationales. La première conviction concerne la nécessité de connaissance et de respect du droit ; la seconde, la responsabilité face à l’exercice de la liberté d’expression ; la troisième porte justement sur la nécessité de promouvoir cette liberté d’expression ; la dernière a pour conséquence la volonté de lutter pour pallier les inégalités d’accès et d’utilisation des réseaux.
Le Forum des droits sur l’internet organise des débats à la suite desquels il formule des recommandations à destination des acteurs publics. La concertation peut également favoriser les échanges entre des acteurs privés. Dans ce cas-là, le FDI n’émet pas de recommandation, mais suggère de bonnes pratiques ou usages. Ainsi, les forums en ligne sont considérés comme des « lieux de concertation et d’échange » et envisagés comme le « cœur du projet ». Au moment du lancement du FDI, en 2001, cette initiative constitue un véritable défi, à l’heure où seuls 8,7 % des internautes sont attirés par des forums (Le Fournier, 2003, p. 155). En 2003, onze forums de discussion en ligne avaient déjà été animés (dates suivantes indiquées au dernier message enregistré) : ouvrons le débat (9 septembre 2001), usages de l’internet au travail (20 décembre 2001), données de connexion (3 décembre 2001), administration électronique et données personnelles (28 mai 2002), quelles définitions pour les liens hypertextes ? (13 juin 2002), Internet et les relations du travail (23 septembre 2002), hyperliens et droits d’auteur (18 octobre 2002), liberté d’expression : des normes à définir ? (6 novembre 2002), liberté d’expression : des opportunités nouvelles ? (6 novembre 2002), liberté d’expression : des barrières à franchir ? (6 novembre 2002), débat administration électronique et données personnelles (2 décembre 2002).
Depuis 2003, le FDI organise des forums de discussion en ligne également avec des partenaires privés ou publics. En collaboration avec la Fondation Internet Nouvelle Génération, un forum sur le thème des réseaux « peer-to-peer » (6 janvier-30 mai 2003) donne lieu à une synthèse − qui consiste en une reprise du contenu des messages − à partir des 600 contributions des internautes.
En 2006, le forum sur les « jeux massivement multi-joueurs, du virtuel au réel » est organisé en partenariat avec le site JeuxOnLine (trois semaines de mai à juin 2006). Un dossier sur les « jeux en réseau massivement multi-joueurs » et une recommandation sont rédigés à partir des 300 contributions. C’est le site « doctissimo.fr » qui accueille, du 9 au 25 avril 2008, la consultation publique lancée par le FDI sur les produits de santé en ligne. Sur cette même période du 3 au 23 avril 2008, le FDI s’associe à un autre partenaire, la Documentation française, éditeur du site « service-public.fr », pour lancer une consultation sur la refonte et les évolutions du portail de l’administration française.
Mis à part les forums de discussion, le Forum des droits sur l’internet a organisé trois grandes consultations publiques. La première, en 2002, porte sur « administration électronique et données personnelles ». Elle est caractérisée par le forum de discussion en ligne pendant quatre mois et six réunions publiques qui ont lieu de juin à novembre 2002 à l’initiative soit des maires de communes, soit d’établissements d’enseignement supérieur : Strasbourg, Gluiras, Hourtin, Grenoble, Lille, Issy-les-Moulineaux. Les conclusions ont été remises au ministère de la Fonction publique et au secrétariat d’État à la réforme de l’État. La seconde consultation, organisée en 2005, sur la carte nationale d’identité électronique, a rassemblé plus de 3000 contributions. À l’échelle nationale, le débat en régions s’est également déroulé en six étapes : Bordeaux, Lyon, Paris, Lille, Rennes, Marseille. Cette consultation, confiée par le ministre Dominique de Villepin, a été synthétisée dans le cadre d’un rapport remis au ministère de l’Intérieur. Pour la troisième consultation publique d’ampleur nationale (16 septembre 2008-15 janvier 2009), le Forum des droits sur l’internet s’est associé à la Commission nationale de l’informatique et des libertés sur le thème « Vie privée numérique ». Reprenant un point essentiel de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés concernant la protection des données personnelles portant sur la santé, il a organisé, en décembre 2008, une table ronde à Bordeaux, sur la thématique « santé et internet ». Enfin, depuis 2007, date de refonte du portail du FDI, d’autres consultations pour identifier les attentes des internautes, en matière d’internet et de droit lié aux nouvelles technologies et à la société de l’information, sont lancées tous les ans. Elles aboutissent à la rédaction de rapports de synthèse.

Les sites peuvent être étudiés selon une logique institutionnelle (Wojcik, 2003 ; Desquinabo et Ferrand, 2008). En ce qui concerne celui du Forum des droits sur l’internet, celui-ci a été créé par une association, laquelle est régie par des individus qui remplissent des fonctions. Circonscrire l’identité institutionnelle induit par conséquent de situer aussi les acteurs de la communication, dans le cas qui nous intéresse, sa présidente Isabelle Falque-Pierrotin. L’information en provenance de ces acteurs renvoie à une position discursive dans un espace social, c’est-à-dire une identité discursive (Esquenazi, 2002, p. 148). Enfin, l’information sur les consultations publiques est mise en scène grâce à un « dispositif de communication » (Rebillard, 2007, p. 104).

Le dispositif de communication et l’identité discursive du Forum des droits sur l’internet relatifs aux consultations publiques

Le corpus a été délimité à partir des données mises en ligne. Nous travaillons, depuis 2002, à partir des communiqués de presse, des rapports, des interviews et des publications de la présidente Isabelle Falque-Pierrotin. Au 28 décembre 2008, 182 communiqués de presse étaient disponibles en ligne : 31 communiqués sont consacrés au lancement de consultations publiques ou à la poursuite de débats dans différentes régions. Les autres visent à informer sur les rencontres organisées par le Forum des droits sur l’internet, les recommandations, les fiches pratiques. La communication du FDI sur les consultations publiques est étudiée selon une approche sémio-pragmatique. En effet, elle est guidée par la recherche de l’impératif de justification, la raison pour agir, les motivations des acteurs. Les mots sont ici considérés comme des actions, sous leur aspect pragmatique. Les autres signes sont pris symboliquement, sous leur aspect sémiotique (Esquenazi, 1997, p. 11). Retracer le processus sémiotique consiste donc à situer les acteurs réels (Isabelle Falque-Pierrotin), les acteurs symboliques (acteurs privés et publics partenaires des consultations) et les différents attributs iconiques (une icône sur fond bleu, une adresse d’un site d’une autorité administrative indépendante dans un communiqué de presse).

En se rendant sur le forum en ligne de discussions, l’internaute repère des icônes sur fond bleu inscrites dans la structure visuelle des échanges. Il a la possibilité de saisir le FDI sur des sujets le concernant ou de contribuer au débat. Les principes de fonctionnement s’appliquent aux sujets faisant l’objet de forums, c’est-à-dire qu’il s’agit de respecter le thème abordé et de se soumettre à la modération a priori. De ce point de vue, il est conseillé de consulter des documents à disposition sur le site, documents relatifs au sujet qui est débattu, avant de participer. L’internaute peut ensuite voir les interventions qui ont été approuvées et celles des animateurs lesquelles renvoient soit à une réponse, soit à une précision juridique. Sa participation exige la création d’un compte, depuis 2008, mais toute création d’un compte ne génère pas de contribution. Le dispositif de communication a pour fonction de favoriser la prise de parole citoyenne. L’internaute dispose d’une latitude pour poser ses questions sur le forum et, ensuite, il est mesure de suivre l’évolution auprès des acteurs privés et publics. Il voit aussi le fruit de ces consultations publiques dans les fiches pratiques et les recommandations rédigées par le Forum des droits sur l’internet. Le schéma de l’arborescence ci-dessous permet de situer ces éléments :

Fig. 1 : Schéma de l’arborescence du Forum des droits sur l’internet

À partir des rapports des consultations des internautes rédigés depuis 2007, le Forum des droits sur l’internet s’engage à choisir les sujets faisant l’objet de forums à partir de ces thèmes plébiscités dans la consultation précédente. L’analyse de ces rapports met en évidence, à ce jour, une distorsion entre le nombre de visiteurs et le nombre de participants. Selon le rapport de la Consultation des internautes 2008, suite à 15 000 visites, 170 contributions ont été déposées. En fixant les règles du jeu, les autorités organisatrices risquent de canaliser le discours. La modération peut être vécue comme une « police » des échanges. Les limites dans le calendrier des discussions, la nature des informations fournies et l’absence de choix du thème peuvent représenter, pour certains internautes, un cadre inhibant. Les thèmes choisis par le Forum des droits sur l’internet sont soit des sujets plébiscités par les internautes dans une consultation précédente, soit des thèmes d’actualité. Notons également que l’obligation de créer un compte pour participer est induite par la posture même des internautes (Wojcik, 2003 ; Desquinabo et Ferrand, 2008). En effet, en 2007, la participation n’était pas contrainte par une inscription. Ce sont les internautes eux-mêmes qui ont préféré s’inscrire. Toutefois, comme l’analyse Loïc Blondiaux, dans Le Nouvel esprit de la démocratie, plus que la fermeture du dispositif, le manque de prise en compte des avis constitue le reproche essentiel des citoyens (Blondiaux, 2008, p. 109). L’absence d’impact de la prise de parole sur l’action publique représente donc l’obstacle essentiel à la participation. C’est à cet écueil que le Forum des droits sur l’internet a pu être confronté. Les fonctions que l’association remplit effectivement sont limitées ; il arrive qu’elle ne parvienne pas à faire prendre en compte la parole citoyenne dans le processus décisionnel.

Les fonctions remplies : les limites de la médiation et de la prise en compte de la parole citoyenne dans le processus décisionnel

Dès le lancement du Forum des droits sur l’internet, en 2001, sa présidente, Isabelle Falque-Pierrotin insiste sur sa dimension participative. Dans une interview accordée au Monde Interactif, le 20 août 2001, elle explique que l’ambition du FDI n’est pas de parvenir à un accord rationnel des esprits entre eux : « Le consensus est un objectif, mais ce n’est pas la pierre philosophale du forum, il peut jouer un rôle en faisant apparaître les divergences et les points de désaccord » (3). Cette communication relative aux finalités du débat peut révéler une perspective plus instrumentale que délibérative (Monnoyer-Smith, 2007). Il ne s’agit pas de répondre à l’idéal de la raison, afin de parvenir à constituer l’espace public. La vérité ne surgirait pas de la confrontation des convictions à l’issue de la délibération (Gutmann et Thompson, 1996). Faire apparaître les divergences induit également que les logiques d’acteurs répondent à la recherche de leurs intérêts égoïstes (Chambers, 2003). En 2001, la communication de la présidente du FDI est d’abord déterminée par la nécessité, pour l’association, d’acquérir une légitimité auprès du public.
Dans le cadre de la communication sur la consultation publique relative à la vie privée (16 septembre 2008 – 15 janvier 2009), consultation conjointement organisée avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés, Isabelle Falque-Pierrotin s’engage auprès des internautes à ce que le FDI effectue des propositions législatives. Dans une vidéo en ligne, elle répond à plusieurs questions qui lui sont adressées : « Pourquoi organisez-vous une consultation sur la vie privée ? Qu’attendez-vous de cette consultation ? À quoi serviront les contributions des internautes ? ». Cette consultation publique sur la vie privée se donne pour objectif de recueillir des témoignages parce qu’il s’agit, selon la présidente, de « palper l’impalpable », c’est-à-dire d’évaluer les peurs des Français en matière de sécurité concernant leurs données personnelles, mais aussi de dépasser « l’imaginaire social ». Dans son discours de promotion de la consultation publique, Isabelle Falque-Pierrotin ne s’engage pas seulement à « recommander », au regard des missions au fondement du FDI, mais également à « faire modifier la loi », ici plus précisément celle du 6 janvier 1978, relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. À ce jour, la consultation donne lieu à une trentaine de discussions et à 131 messages postés (4). L’internaute est conduit à la page présentée ci-dessous.

Fig. 2 : Capture d’écran : La consultation au 15 janvier 2009

La précédente consultation publique d’ampleur, c’est-à-dire faisant l’objet à la fois d’un forum en ligne et de débats en régions, a été organisée sur quatre mois, de février à mai 2005. Elle a porté sur le projet de carte nationale d’identité électronique. Le FDI est parvenu à obtenir 3000 contributions d’internautes et la participation de 600 personnes aux débats organisés en régions (Bordeaux, Lyon, Paris, Lille, Rennes et Marseille). Or, alors même que l’État l’avait sollicité, il va en subir un désaveu consécutif aux débats. Rappelons quelques faits. Le projet INES (identité nationale électronique sécurisée) s’est proposé de généraliser une carte d’identité contenant plusieurs blocs : un bloc d’identité (données biométriques accessibles aux forces de l’ordre et à certaines administrations), un bloc d’authentification, un bloc d’identification, un bloc de signature électronique et un bloc portfolio contenant des informations complémentaires à la convenance du porteur de la carte (Mattelart, 2008, p. 203). Dans le cadre de la consultation publique organisée par le FDI, les contributions mettent en évidence de sérieuses réticences. Suite aux débats, plusieurs propositions sont soumises aux pouvoirs publics concernant la carte d’identité elle-même, par exemple : la nécessité de réaliser une étude précise sur la fraude à l’identité, le contrôle global et permanent par la CNIL, le recours à différents niveaux d’authentification selon l’usage, le caractère obligatoire de la carte à mettre en débat devant le Parlement, la gratuité pour la première délivrance de la carte.
Au regard des enjeux, le FDI s’est préoccupé de poursuivre la consultation jusqu’en mai, plutôt que fin avril comme il avait été initialement prévu. Mais, c’est le 11 avril 2005 que le Premier ministre donne son accord au projet INES. Il est donc planifié que le passeport biométrique soit mis en place en septembre 2005 et la carte d’identité électronique, payante, début 2007. Tout comme les participants, le FDI a été instrumentalisé dans la mesure où ses conclusions n’ont pas été attendues. Quant aux internautes, ils ont eu la possibilité de s’exprimer par d’autres moyens. Ainsi, le 26 mai 2005, un collectif (Temps réels, Ligue des droits de l’homme, Syndicat des avocats de France, Syndicat de la magistrature, Imaginons un Réseau Internet Solidaire, Intercollectif Droits et libertés face à l’informatisation de la société, Association française des juristes démocrates) lance une pétition en ligne pour le retrait du projet INES. Ce projet est remanié en 2006 (Mattelart, 2008, p. 203). Avec une justification telle que « recommander », le FDI a reçu 3000 contributions. Pour comparaison, le collectif « Non à Edvige » met en ligne une pétition le 3 juillet 2008 contre le projet de fichier de police Edvige (Exploitation documentaire et valorisation de l’information générale). Au 20 novembre 2008, date du retrait officiel du projet, la pétition avait recueilli 219.852 signatures. Ainsi, le collectif a conduit à soixante-dix fois plus d’internautes à s’engager.

Ainsi, le Forum des droits sur l’internet ne parvient pas toujours à faire modifier le droit suite aux contributions. La parole du citoyen n’est pas prise en compte dans tous les cas, faute de rétroaction systématique avec l’État. En effet, si les pouvoirs publics ne sont pas satisfaits par les conclusions consécutives aux débats, ils ne répondent pas aux attentes du public. Lorsque les résultats des consultations conduisent à une revendication de droits, ils peuvent ne pas être suivis. Si une rétroaction avec l’État avait abouti, en 2003, à une prise en compte juridique d’une recommandation du FDI sur le vote électronique, dans le cadre du projet de loi sur la confiance dans l’économie numérique votée à l’Assemblée Nationale le 8 janvier 2004, la consultation sur la carte d’identité électronique possède d’autres enjeux. Du point de vue de l’État, elle portait sur un objet dont Isabelle Falque-Pierrotin considère qu’il touche à « l’imaginaire social » (la sécurité). Du point de vue des internautes, il est donc possible que ceux-ci se soient moins engagés dans la consultation de 2008 conjointement organisée avec la Cnil, au regard de l’absence d’impact de celle de 2005. Enfin, du point de vue du FDI, si le nombre de contributions n’est pas assez significatif, se pose alors le problème de la représentativité. Les participations pourraient manifester une diversité des opinions, mais pas une représentativité. Or, si la rétroaction avec l’État s’effectue alors que les participants ne constituent qu’une minorité, les intérêts particuliers sont susceptibles de l’emporter dans des décisions qui concernent l’intérêt général. La situation aporétique dans laquelle se trouve le FDI pourrait s’expliquer par le modèle même dans lequel il inscrit ses justifications (« recommander », « faire modifier »), c’est-à-dire le modèle rationnel-négocié. C’est ce que nous tentons de voir pour terminer.

Les apories du modèle rationnel-négocié au fondement des consultations publiques du Forum des droits sur l’internet

La consultation publique sur la vie privée (16 septembre 2008-15 janvier 2009), conjointement organisée avec une autorité administrative indépendante, la Cnil, fait l’objet d’une communication, notamment d’une vidéo en ligne, dont Isabelle Falque-Pierrotin est la figure centrale. La présidente du FDI engage à participer tout en insistant sur « l’imaginaire social » associé aux questions relatives à la sécurité. D’un point de vue sémio-pragmatique, l’acteur de la communication peut être conduit pour faire faire (« participer »), à faire croire (« palper l’impalpable »), afin de faire (« recommander », « faire modifier la loi »). La communication du FDI a pu auparavant mettre en évidence la nécessité de prendre en compte les préoccupations des citoyens relatives aux données personnelles. Ainsi, dans le rapport sur la carte d’identité électronique, en 2005, le discours dévoile les « fantasmes » tout en ne les négligeant pas. Depuis, des autorités administratives indépendantes, comme le Comité consultatif national d’éthique ont repris des questions relatives à la biométrie. En effet, dans son avis n° 98, le CCNE souligne trois risques majeurs : le glissement du contrôle de l’identité à celui des conduites, l’interconnexion des données, l’obtention des données à l’insu des personnes (5).
Le Forum des droits sur l’internet n’est pas une autorité administrative indépendante, mais une association lancée à l’initiative de l’État. D’une part, en tant qu’association, il a dû construire sa légitimité auprès du public. Selon les acteurs du FDI, cette légitimité est acquise en 2007, date à laquelle ils refaçonnent leur portail afin de favoriser la participation des internautes. D’autre part, en tant qu’il a été lancé à l’initiative de l’État, les rapports du FDI avec les pouvoirs publics sont complexes. Le FDI représente à la fois un organisateur de débats et un instrument mobilisé pour que les acteurs produisent de la discussion collective (Massit-Folléa et Méadel, 2007). En 2003, comme en témoigne la reprise de ses travaux sur le vote électronique, celui-ci est devenu un organe de consultation par l’État. En revanche, lorsque les conclusions des consultations du Forum des droits sur l’internet risquent de ne plus correspondre à des décisions déjà prises, l’association est réifiée, sinon instrumentalisée.
Ce nouveau mode de saisine par l’État est un phénomène inédit en France. Cette médiation que permet le FDI a deux apports fondamentaux. Elle permet d’abord aux pouvoirs publics d’établir un lien avec les citoyens, de se relier à la société civile ; elle lui fournit aussi la possibilité, en formulant des recommandations plus rapidement qu’une autorité administrative indépendante ne rend un avis, d’accélérer le rythme du vote de la loi. Cependant, alors que les fonctions du FDI seraient d’inciter la société civile à la participation, celui-ci semblerait plutôt légitimer des pratiques techno-politiques (Massit-Folléa et Méadel, 2007). En ce qui concerne la construction du droit de l’internet, le FDI représente un organe fondé sur un modèle rationnel-négocié.
Le FDI est un organe de corégulation. Ses fondements s’insèrent dans une perspective plus générale liée au passage de la régulation à la corégulation. Ce passage s’inscrit lui-même dans un mouvement dont les conséquences attendues seraient un déplacement de la centralisation à la décentralisation, de la démocratie représentative à la démocratie participative (Cohen-Tanugi, 1992, p. 16), du modèle hiérarchique pyramidal aux réseaux de communication horizontale (Rebillard, 2007, p. 87). Ce modèle horizontal se présente comme un modèle rationnel-négocié. Dans le cas du FDI, ce dernier se trouve au fondement du mode de concertation induisant la participation des internautes. En effet, comme l’intériorisation de la loi ne repose plus aujourd’hui ni sur le conformisme social, ni sur la contrainte, il s’agit alors de négocier la règle. L’obéissance à la loi exigerait cette négociation au regard de la sous détermination de la norme.

La question de la corégulation renvoie cependant à une redéfinition des processus de socialisation lesquels reposeraient désormais sur la collaboration avec les pairs mais aussi sur une horizontalisation du contrôle social. Comme le souligne Jean De Munck, dans un article intitulé « Les métamorphoses de l’autorité », même quand la loi est reconnue par les acteurs, on ne peut pas faire l’économie de ses usages dans le « flux du vécu » (De Munck, 2003, p. 31). Ainsi, même si un modèle rationnel-négocié de l’autorité tend donc aujourd’hui à se substituer à un modèle rationnel-formel, il « tend » seulement à s’y substituer dans la mesure où il ne peut pas être amené à disparaître. En effet, le contrôle social prend aujourd’hui d’autres figures que celle d’un Léviathan fixant des règles contraignantes a priori. Ce contrôle est méconnaissable parce qu’il consiste en la fixation des limites du « négociable ». Il ne s’exerce plus par la voie de la contrainte, mais il forme un cadrage cognitif et symbolique de l’action autonome. Ce contrôle ne disparaît donc pas complètement.

Conclusion (provisoire)

L’organisation de consultations publiques par le Forum des droits sur l’internet remplit indubitablement une fonction d’information. D’un premier point de vue, au regard du nombre de pages consultées (80 000 selon le rapport de synthèse de la Consultation des internautes 2008), l’association contribue à la connaissance du droit de l’internet. Elle participe ainsi à la construction de la citoyenneté. D’un deuxième point de vue, dans sa communication visant à promouvoir les consultations publiques, le Forum des droits sur l’internet rend visible les éléments et les procédures relatives aux contributions et aux échanges. L’association dispose de moyens pour proposer, consécutivement aux consultations, des fiches pratiques pour les internautes ou des recommandations adressées aux pouvoirs publics.
Cependant, il reste difficile de « faire modifier la loi » lorsque les décisions politiques sont déjà adoptées. Si l’association n’est pas en mesure de répondre aux attentes citoyennes, elle risque alors de perdre des participants. Elle en est d’autant plus menacée si au lieu de remplir les fonctions annoncées, c’est-à-dire celles qui consistent à faire participer la société civile, elle légitime les pratiques techno-politiques. Le processus rationnel-négocié que suit le FDI n’exclut pas la fixation des limites du « négociable », comme le montre l’exemple des consultations publiques sur la carte d’identité électronique. Il nous pose alors le problème des fondements du contrôle social.

Enfin, si les participants aux consultations publiques n’accordent plus de légitimité au FDI, ils risquent, par désillusion, de suivre un modèle de souveraineté du consommateur qui choisit ce qu’il veut (Flichy, 2008, p. 4). Par son ancrage dans un modèle rationnel-négocié, le Forum des droits sur l’internet aspire à construire une démocratie participative et délibérative. Il pourrait aussi favoriser une « démocratie contre elle-même » (Gauchet, 2007, p. 38). En effet, la compossibilité d’indépendances privées induit le glissement d’une démocratie du public à une démocratie du privé, l’oubli de l’intérêt général. S’il ne s’agit pas de parvenir à un accord, mais d’en rester aux partis pris initiaux (Lev-On et Manin, 2006), alors il n’est pas exclu que la société politique devienne une société de marché, c’est-à-dire une société dont le fonctionnement emprunte à l’économie son modèle général.

Notes

(1) Il s’agit de 182 communiqués, des 5 rapports d’activités (du premier rapport en 2003 à 2007), des 2 rapports sur les consultations des internautes (2007 et 2008), d’entretiens de la présidente Isabelle Falque-Pierrotin accordés à la presse en ligne (Le Monde Interactif du 20 août 2001 et le Journal du Net du 15 octobre 2001), de ses écrits (Les enjeux juridiques d’Internet : les propositions du rapport au ministre délégué à la Poste, aux télécommunications et à l’Espace et au ministre de la culture, Paris : Éditions La documentation française, 1997, 151 p. et « La gouvernance du monde en réseau », Cahiers du centre de recherches informatique et droit, 2002, n° 22, p. 109-115.). Enfin, une observation participante a permis un travail sur la communication d’un chargé de mission de l’association, Jean Gonié (Vox Internet, 28 janvier 2005).

(2) Pour la première année, les membres sont les suivants : Michel Gonnet de la Caisse des dépôts et consignations, Isabelle de Lamberterie du Centre national de la recherche scientifique, Jacques Rosselin, de Canalweb, Yves Parfait de Wanadoo, Pierre de Roualle de Mister Goddeal, Guy Aubert du Centre national de l’éducation à distance, Benoît Tabaka de l’Association des internautes médiateurs, Reine-Claude Mader-Saussaye de « Consommation, logement, cadre de vie », Jean-Pierre Quignaux de l’Union nationale des associations familiales, Sébastien Canevet de l’Internet Society France. Il y a, par ailleurs, des personnalités fondatrices, qualifiées, mais qui n’appartiennent pas à un collège, soit celui des acteurs économiques, soit celui des utilisateurs : François Terré, professeur de droit, Isabelle Falque-Pierrotin, membre du Conseil d’État, Pierre Sirinelli, professeur de droit, Michel Colonna d’Istria, journaliste, Jean-François Abramatic pour World Wide Web Consortium.

(3) « Le Forum de l’Internet est une institution qui expérimente un nouveau mode de concertation, en permettant à l’internaute de participer à l’élaboration des règles ». Interview d’Isabelle Falque-Pierrotin (20 août 2001), [en ligne] http://interactif.lemonde.fr (site disparu sous cette forme en 2002).

(4) L’intérêt que nous portons ici plutôt à la communication du FDI sur les consultations publiques ainsi qu’aux procédures ne nous amène pas, dans le cadre de cet article, à l’analyse de la dynamique de ces contributions et de ces échanges.

(5) Comité Consultatif National d’Éthique pour les sciences de la vie et de la santé, Avis n° 98, « Biométrie, données identifiantes et droits de l’homme », 26 avril 2007. Pour analyser la communication au public de cet avis, nous avons assisté à l’intervention de Chantal Lebatard aux Journées Annuelles d’Éthique, à l’Université Paris Descartes, le 27 novembre 2007.

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Auteur

Christine Chevret

.: Christine Chevret est docteur de l’Université Jean Moulin Lyon 3, chercheuse rattachée au laboratoire ELICO. Elle a soutenu une thèse en novembre 2006, sous la direction de Jean-Pierre Esquenazi, sur « Citoyenneté, civisme, civilité : pour une approche grammairienne des justifications autour de la construction du droit relatif à l’internet en France ». Ses travaux portent sur la communication d’associations sur l’internet, la démocratie électronique et la construction d’espaces publics.