Co-régulation et négociation multilatérale : une conception européenne de la société de l’information ?

Olivier Arifon

Résumé

Les modalités de régulation de l’information, de la communication et de la culture font apparaître, si l’on choisit comme métaphore une ligne représentant le degré de contrôle, trois groupes d’acteurs se positionnant différemment sur cette ligne.
Les États-Unis sont partisans de l’autorégulation et du statu quo actuel, fidèles à leur posture historique sur les technologies et en accord avec leur conception sur la liberté individuelle. Des états européens, historiquement fidèles à une certaine conception de la négociation, soutiennent le principe de la corégulation. Enfin, un troisième groupe plaide pour un contrôle par et pour les états.
Les conceptions de la médiation structurent les postures sur la régulation de l’information et la culture. Deux dimensions seront développées pour les illustrer. D’abord la présentation des fondements culturels sur lesquels repose les positions des états partisans de la co régulation avec notamment la culture de l’état de droit, de l’individu et des normes juridiques et techniques. Ensuite, les stratégies et positions des acteurs non gouvernementaux indiquent comment ceux-ci tentent avec les technologies de l’information et de la communication d’influencer les négociations, notamment en direction du droit.
Comprendre les positions et les motivations des acteurs en matière de régulation demande de présenter les lignes de forces concernant la société de l’information et la notion même de régulation.

Introduction

Comprendre les positions et les motivations des acteurs en matière de régulation demande de présenter les lignes de forces concernant la société de l’information et la notion même de régulation.

Régulation et société de l’information

La société de l’information, un concept ambigu

En vigueur depuis le début des années 1990, ce terme recouvre le développement des technologies, des pratiques de communication et les programmes d’actions publiques et privées. Deux dimensions, à l’origine distinctes et aujourd’hui confondues,  sont à prendre en compte : les technologies en réseaux et la connaissance, considérée comme une ressource de compétitivité. D’une part, les technologies numériques se sont imposées comme outils de travail et de communication. De l’autre, la société de l’information propose une augmentation du savoir commun grâce à la mise en réseau des savoirs.
En 1997, un « Livre blanc » de la Commission européenne voyait dans la société de l’information un des facteurs de croissance capable de donner un nouveau souffle à l’Union européenne, ce que les années 2000 ont infirmées.
La société de l’information fait l’objet de programmes menés par les états et par les entreprises et elle incarne les multiples dimensions de la culture et de la  communication. Elle fait aussi l’objet de contestations et débats par les Organisations Non Gouvernementales (ONG), ce qui, en retour, la légitime aux yeux des médias et du public comme le montre le rapport de l’Unesco « vers les sociétés du savoir » (1). Les conclusions de ce dernier portent essentiellement sur les risques de promotion d’un système unique et sur le danger d’un déterminisme technologique.

Quelles régulations pour la société de l’information ?

La régulation de la société de l’information se concrétise dans celle du réseau et, par ses aspects technologiques et ses enjeux, déborde le champ des sciences sociales pour poser des questions de société. Prenons comme point de départ les débats lors du dernier Sommet mondial de la société de l’information (SMSI) de novembre 2005 à Tunis. La préoccupation principale de cette seconde édition est éclairante car à propos de la régulation, les acteurs y ont débattu des questions de gouvernance et de souveraineté. La régulation est un concept d’abord associé à l’économie et désigne une action normative qui accompagne de manière transitoire l’ouverture d’un marché afin de maintenir un équilibre optimum. C’est actuellement le mode de la présence publique dans l’économie, suite à la phase de libéralisme et de déréglementations.
C’est aussi une notion sociale : « ensemble des opérations consistant à concevoir des règles, à en superviser l’application, ainsi qu’à donner des instructions aux intervenants et régler des conflits entre eux lorsque le système de règles est perçu par eux comme incomplet et imprécis. » (Du Marais, 2004, p. 83).
La régulation se caractérise par une normativité incertaine parce qu’en création et souvent en attente de légitimité. Cette normativité est étrangère aux formes ordinaires et classiques du droit et aboutit à différentes interprétations de ses fonctions juridiques.
Dans le champ des technologies de l’information et la communication, la régulation est souvent effectuée par des instances intermédiaires comme des organismes dédiés, des structures paraétatiques ou associatives.
Enfin, pour des raisons liées à l’interdépendance des questions techniques et de société, la régulation s’impose peu à peu comme un mode de règlement des questions nationales et internationales (Frison Roche, 2004, p. 64). S’ajoute à cela un contexte de négociation par les acteurs économiques et politiques (Arifon, 2005, pp. 43-51).

Le contexte de la régulation d’Internet

Des régulations, essentiellement techniques, se sont développés dès les débuts du réseau. Puis, rapidement en raison de la croissance, de la complexité et des usages très divers, la situation s’est compliquée.
La négociation multilatérale s’imbrique avec la régulation et débouche sur le politique pour devenir une question de gouvernance. Certains acteurs proposent de la limiter à la production de normes et sur ce point l’organisme actuel, l’ICANN, l’Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, organisation de droit privé américain à but non lucratif, remplit sa fonction. Pour d’autres, la gouvernance doit prendre en compte les usages et les contenus. En d’autres termes, la technique devient un enjeu politique et « l’Internet représente « un laboratoire institutionnel de la gouvernance », concept aux contours incertains où les politiques publiques sont confrontées à d’incessantes innovations technologiques et à des conflits d’intérêts et de valeurs entre états, société civile et marché. » (Massit-Foléa, 2005, p. 7). Il s’agit d’un mouvement global dont l’une des caractéristiques est le passage d’une stratégie de développement axée sur les techniques à une stratégie axée sur les normes.
Le droit national, et a fortiori le droit international, ne sont pas adaptés aux pratiques, mais surtout aux délits que le réseau rend possibles. L’examen de régimes, solutions techniques et approches sociales, révèle la diversité des mécanismes et solutions proposées par des acteurs aux intérêts multiples, et divergents visibles au SMSI. Les trois positions adoptées par les états revèlent ces tensions.

Des positions techniques, reflet d’une conception politique

Si l’on prend comme métaphore une ligne représentant le degré de contrôle et de régulation, trois groupes d’états se positionnent différemment sur celle-ci.

L’autorégulation

La première réaction des états fut de penser la régulation d’Internet comme celle d’un média de diffusion, proche en cela de la conception de la télévision.

Rapidement dépassés, les états ont régulé la dimension technique et simultanément des associations, chercheurs et industriels ont cherché à peser sur les débats. La régulation « s’entend à la fois comme la mise à distance (par le marché et par la société civile) des interventions étatiques, la confiance exclusive dans la rationalité du marché et la production d’un nouveau mode de gouvernement des affaires générales à base de responsabilités partagées. » (Massit-Foléa, 2005, p. 73). Cette approche possède de nombreux avantages, car elle est décentralisée, non hiérarchique et adaptable.

Cependant, les limites montrent l’absence de confiance entre les usagers et le peu d’espace accordé par les états lorsque surviennent des questions comme la propriété intellectuelle, les contenus illicites ou problématiques.

Lors du SMSI, les États-Unis sont restés partisans de l’autorégulation et du maintien de la gestion par l’ICANN, fidèles en cela à leur posture sur le réseau et à leurs valeurs (liberté individuelle, élaboration et respect par les acteurs des règles qu’ils ont formulés). D’autre part, ils veulent maintenir leur contrôle, arguant du fait que l’on ne change pas un système qui fonctionne.

La corégulation

Cette notion cherche à mieux équilibrer les relations entre secteur public et acteurs privés (Berleur, Querck, 2003). Sur ce plan, le Forum des Droits sur l’Internet distingue deux dimensions. Une auto régulation avec la construction conjointe d’un code de conduite entre société civile et secteur privé et la validation par les pouvoirs publics.

La seconde dimension se comprend comme un partenariat multi acteurs avec la double idée que par principe et par efficience, toutes les parties ont une légitimité pour contribuer aux traitements de problèmes complexes. C’est une tentative pour combiner la dimension mondiale de l’Internet avec celle des territoires nationaux des états. Se posent ici les questions de la conception et de la fabrique du droit et des normes et la rencontre entre pouvoir régalien et pratiques contractuelles de l’Internet.

Lors du SMSI, certains états membres de l’Union, fidèles à une conception de la régulation ont obtenu la mise en place d’une instance de régulation, le Forum pour la gouvernance d’Internet (Internet Governance Forum), instance comprenant les gouvernements, les représentants du secteur privé et de la société civile. L’IGF peut constituer un outil de coopération internationale autour des questions d’intérêt public concernant les usages de l’Internet.

Des serveurs par territoire

Un troisième groupe d’états, avec des pays comme la Chine, le Brésil ou l’Argentine plaident pour un contrôle du réseau par et pour les états et veulent des serveurs racines nationaux et territorialisés. Cette position est en contradiction avec l’esprit et la vocation du réseau mais illustre nettement comment une question technique devient un enjeu politique, argumenté et instrumentalisé. La nomination du chinois Li Xiaodong au poste de président adjoint du groupe de travail de l’EAI (E-mail Adress Internationalization) de l’IETF (Internet Engineering Task Force) montre la volonté de la Chine de devenir un acteur capable d’influencer la définition des normes internationales (China analysis, 2006, p. 28).

La corégulation semble illustrer une caractéristique des états européens que des traits culturels prédisposent. Issues de valeurs communes, les positions de certains pays de l’Union peuvent se comprendre en examinant plusieurs points : la liberté d’expression, les modalités de la communication et le rôle de certains acteurs, ici les organisations non gouvernementales.

Les fondamentaux d’une conception européenne de la communication

Beaucoup a été dit sur les caractères et l’identité de l’Europe (Le Goff, 2003) notamment lors des débats sur le préambule du traité constitutionnel puis lors du référendum. Pour tenter de cerner cette identité, le décentrement, à savoir le regard sur sa propre culture à partir d’un autre point de vue est souvent fécond (Jullien, Marchaisse, 2000). C’est la posture de Jeremy Rifkin qui propose la synthèse suivante de la civilisation européenne : « Le rêve européen fait passer les relations communautaires avant l’autonomie individuelle, la diversité culturelle avant l’assimilation, la qualité de vie avant l’accumulation de richesses, le développement durable avant la croissance matérielle illimitée, l’épanouissement personnel avant le labeur acharné, les droits universels de l’homme et les droits de la nature avant l’exercice unilatéral du pouvoir. » (Rifkin, 2005, p. 14).

L’un des points central est bien l’individu rationnel, idée qui s’est lentement construite en parallèle des évolutions de la science, de la politique, de la philosophie et du commerce.

Rifkin donne les grands mouvements d’évolution de la culture européenne : « Le salut est devenu moins important que le progrés. Les tâches et la routine quotidienne ont été remplacées par des emplois, et le sentiment du lien entre générations s’est fait moins prégnant que la productivité. L’endroit a été remplacé par l’emplacement. Le temps cyclique, mesuré par le passage des saisons, a été marginalisé, et le temps linéaire mesuré en heures, minutes et secondes délimite désormais l’expérience vécue. Les relations personnelles ne sont plus cimentées par l’allègeance, mais plutôt par des contrats. Les bonnes œuvres se sont métamorphosées en éthique du travail. Le sacré a perdu du terrain au profit de l’utilitaire. » (Rifkin, 2005, p. 159).

Au final, la combinaison d’une conscience de soi et de droits personnels donne un espace démocratique ou les modalités de l’expression sont définies, contribuant à former un cadre de communication spécifique. Les textes régissant la liberté d’expression en sont à la fois le reflet et le cadre.

Démocratie et liberté d’expression

En France, la liberté d’expression s’installe dans un cadre juridique de trois textes. La Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen de 1789 dans son article 11 expose : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’Homme : tout Citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre à l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi. » Cet article est toujours en vigueur dans le bloc de constitutionnalité de la République française.

En 1948 les Nations unies adoptent la Déclaration universelle des Droits de l’Homme dans laquelle l’article 19 consacre le droit à la liberté d’opinion et d’expression. Toutefois, celle-ci ne s’impose pas et reste déclaratoire. C’est en 1950, au sein du Conseil de l’Europe, que la Convention européenne des droits de l’homme est adoptée sous forme d’un traité international.

Son article 10 garantit le droit à la liberté d’expression dans des termes similaires à ceux de la Déclaration universelle. En Europe, la liberté individuelle est conditionnée par la liberté de son prochain ainsi que par les intérêts supérieurs de l’état, conformes à un certain esprit européen associant une liberté avec une responsabilité. La conception du politique joue ici un rôle prépondérant.

Le cadre politique : un modèle libéral

Le libéralisme politique repose sur le postulat suivant : le pouvoir est dangereux pour la liberté individuelle. L’un des mécanismes pour lutter contre ce danger est l’instauration de Droits de l’Homme. Le libéralisme limite le droit d’intervention de la puissance publique afin de favoriser l’épanouissement de la notion de liberté. Cette société pose le pari d’une libre conscience de l’individu et des organes qui le représente pour trouver et maintenir un équilibre et une régulation sociale. Cette organisation se structure grâce à la croyance en la Raison qui puise son origine en Grèce au VIe siècle avant J.C. et connaît son apogée lors des Lumières. C’est au XVIIIe siècle que philosophie, rationalisme et révolution industrielle contribuent à une nouvelle rupture des idées : sécularisation, élaboration d’un état nation et cadre individualiste forment autant d’éléments favorables à la constitution d’un droit à la liberté d’expression et à son extension (Wachsmann, 2002, p. 432).

Libéralisme politique et régulations

Ici, des questions se posent. Faut-il une liberté totale (cf. le premier amendement à la constitution des États-Unis) (2)  ? Et l’état doit-il garder un rôle et lequel ? A cela, deux illustrations : « Personne – individu, communauté, religion, parti – ne doit pouvoir annexer le domaine public à son profit et caprice. C’est désormais à l’état de défendre la personne contre le groupe, et notamment la liberté d’expression. Car nous avons en France assisté à un curieux retournement : ce n’est plus l’état qui menace les libertés d’expression mais les pouvoirs privés. » (Debray, 1999, p. 355).

D’une part, il semble que les institutions européennes admettent une protection active des droits par l’état ; d’autre part, devant les questions posées par la société de l’information, des modes pluralistes de régulations et autonomes par rapport à l’état se dessinent. « La doctrine comme la jurisprudence, en Europe, paraissent fidèle à une vision qui, tout en valorisant l’individu, prend soin de souligner que le développement de ce dernier ne saurait se faire que dans le respect de la communauté sociale à laquelle il appartient. » (Mathien, 2005, p. 119).

Dans la conception européenne, les droits de l’individu sont donc à équilibrer avec ceux de l’état. Comment maintenant l’individu conçoit-il la relation du singulier au collectif, pour trouver des voies d’action en accord avec ses intérêts. Une des réponses se trouve dans la création puis le développement des ONG, et, plus récemment la structuration de la société civile, qui ne se réduit toutefois pas à celles-ci.

Des acteurs aux intérêts multiples

Depuis 1945, les ONG puis la société civile sont devenues des partenaires à part entière pour les états. Les ONG, d’abord de développement puis humanitaires, ont été les premières à s’organiser pour agir à côté, et parfois contre l’état. Les années 1990 sont celles de l’urgence, voire de l’ingérence et au niveau international, celles du développement des partenariats et des négociations multilatérales et multitacteurs (Devin, 2002, p. 107). En 15 ans, les ONG se sont imposées, se structurant et se profesionnalisant. Ces acteurs sont capables de dialoguer, d’informer et de s’unir. Ils ont aussi gagné en légitimité de trois manières différentes : en informant pour sensibiliser le public et sur ce point Greenpeace reste une référence. En se professionnalisant, par le recours aux experts et aux rapports d’études ; citons ici Amnesty international ou plus recemment Transparency international. Enfin, en gagnant en pertinence, d’une part en étant reconnues et accréditées par les organismes internationaux lors de sommets ou de forums ; d’autre part, en étant écoutées comme c’est le cas du président de la plate forme « Coordination Sud », Henri Rouiller d’Orfeuil, reçu par le président de la République ou par les conseillers.

Pour ces raisons, la société civile peut être, particulièrement en Europe, un acteur majeur de la société avec lequel négociation et régulation se déroulent. Ce caractère conduit donc l’Europe à développer une approche spécifique des questions internationales.

Négocier et réguler par un processus multilatéral et normatif

Réguler Internet revient à décider de limites de la communication à l’échelle internationale. Nous proposons ici l’hypothèse que l’accord sur la corégulation pris par les participants du SMSI repose sur un caractère particulier de la culture européenne qui peut être examiné sous l’angle de la médiation.

Mettons de côté les normes techniques et juridiques qui constituent des ensembles à traiter à part entière pour se centrer sur les normes sociales à partir du travail de Zaki Laïdi. Analysant « l’énigme de la puissance européenne », il en identifie cinq traits :

• le refus de toute idée de suprématie sur le reste du monde ;
• une puissance autocentrée, ayant une réactivité politique plus faible mais développant un usage efficace de la norme sur le long terme. Cela signifie que l’Europe attachée à organiser son espace et les relations entre ses membres.
• une puissance plus attirante qui ne veut, comme l’Inde, la Chine ou la Russie le souhaite, devenir de même nature que les États-Unis, à savoir une puissance à caractère hégémonique, afin d’imposer ses positions.
• un avantage comparatif sur le reste du monde pour le partage de souveraineté, né de l’habitude d’un travail en commun.
• la défense de la norme à l’échelle du monde, marqueur identitaire de l’Union.

L’Union peut ainsi proposer des normes de régulation et promouvoir leurs respects par des mécanismes négociés. Reposant sur des valeurs démocratiques et sur l’état de droit, cette attitude peut devenir un repère identitaire, ce par quoi une majeure partie des citoyens de l’Union s’identifie et se reconnaît.

Dans ce cadre, la co régulation possède en partie ces caractères :

• processus multipartenaires, avec un organisme international qui définirait des critères,
• assurance du respect des principes de transparence, de démocratie et de neutralité,
• participation à la fabrique du droit et de la norme,
• forme proche d’un modèle intergouvernemental qui associe plusieurs partenaires sur un mode paritaire, ce qui permet d’intégrer sur le long terme la dimension politique de la gouvernance.

La co-régulation est en accord avec les fondamentaux de l’Union européenne. Il semble qu’elle forme un marqueur identitaire et les débats et stratégies autour de la régulation d’Internet sont une illustration du caractère culturel portée sur une question technique aux implications politiques.

Ces caractères, nés d’une longue histoire commune et de la construction de l’Union, prédisposent certains de ses membres à proposer des solutions négociées en interne mais aussi à l’échelle de la planète. La tradition et le droit au débat confèrent aux ONG et à la société civile des espaces d’expression que les acteurs utilisent, sachant clairement qu’il faut agir dans deux directions : la sensibilisation des citoyens et le lobbying en amont de la création du droit.

Notes

(1) http://www.unesco.org

(2) « Le Congrès ne fera aucune loi relativement à l’établissement d’une religion ou en interdisant le libre exercice; ou restreignant la liberté de parole ou de la presse; ou le droit du peuple de s’assembler paisiblement, et d’adresser des pétitions au gouvernement pour une réparation de ses torts ».

Références bibliographiques

Arifon, Olivier, 2005 : 43-51. De la transparence en diplomatie. Entre vision idéale et nécessitée de communication, MEI n°22, sous la direction de J. – J. Bouteaud.

Berleur, Jacques, Queck, Robert, 2003. Gouvernance de la société de l’information, Loi, autorégulation, éthique, Bruxelles : Bruylant.

China analysis, 2006 : 28. La Chine participe de la défintion des normes du cyberespace, n°5.

Debray, Régis (1999), Cours de médiologie générale, Paris : Gallimard.

Devin, Guillaume (2002), Les diplomates, négocier dans un monde chaotique. Paris : Autrement n°213.

Du Marais, Bertrand (2004), « Régulations de l’Internet, Des faux-semblants au retour à la réalité », Revue française d’administration publique, n°109.

Frison Roche, Marie-Anne (2004), « Les nouveaux champs de la régulation », Revue française d’administration publique, n°109.

Jullien, François; Marchaisse, Thierry (2000), Penser d’un dehors (la Chine) Entretiens d’extrême Occident, Paris : Seuil.

Laïdi, Zaki (2005), La norme sans la force. L’énigme de la puissance européenne, Paris : Presse de Sciences Po.

Le Goff, Jacques (2003), L’Europe est elle née au Moyen Age ?, Paris : Seuil.

Massit-Folléa, Françoise (dir.) (2005), Gouvernance de l’Internet, l’état de fait et l’état de droit, Paris : Editions Maison des sciences de l’homme.

Mathien, Michel (dir.) (2005), La société de l’information, entre mythes et réalités, Bruxelles : Bruylant.

Rifkin, Jeremy (2005), Le rêve européen, ou comment l’Europe se substitue peu à peu à l’Amérique dans notre imaginaire, Paris : Fayard.

Rouillé d’Orfeuil, Henri (2006), La diplomatie non gouvernementale : les ONG peuvent-elles changer le monde ?, Paris : Le Livre équitable, Enjeux Planète.

Wachsmann, Patrick (2002), Libertés publiques, Paris : Dalloz.

Auteur

Olivier Arifon

.: Université Robert Schuman, chercheur au CERIME, Strasbourg